I SA/Wa 2458/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Gabriela Nowak Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. decyzją z [...] lutego 1977 r. nr [...] orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej we wsi G., oznaczonej działkami o numerach [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Pismem z 3 września 2002 r. Z. F. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2003 r. nr [...] stwierdził wydanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z naruszeniem prawa. Na wniosek Z. F. zgłoszony do protokołu w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniu 4 kwietnia 2006 r. wszczęto postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] lutego 1977 r. nr [...]. Po dokonaniu ponownej analizy dokumentów powzięto wątpliwość, czy Wojewoda był właściwy rzeczowo do wydania decyzji z [...] maja 2003 r. Wątpliwość wynikała z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 lipca 2006 r. sygn. akt [...] wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do rozpoznania wniosków o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Wobec tego Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lipca 2008 r. nr [...] zawiesił wszczęte postępowanie do czasu zbadania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowości decyzji Wojewody z [...] maja 2003 r. nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2003 r. wskazując, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta Gminy w Ł. o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, jest Minister właściwy do spraw rozwoju wsi. W związku z ustąpieniem przyczyn zawieszenia postępowania, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2012 r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. W toku postępowania organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę. Organ zauważył, że podstawą dochodzenia roszczenia zgłoszonego do protokołu w [...] Urzędzie Wojewódzkim w K. w dniu 4 kwietnia 2006 r. przez Z. F. w trybie art. 160 k.p.a., było stwierdzenie przez Wojewodę [...] w decyzji z [...] maja 2003 r., że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] lutego 1977 r. została wydana z naruszeniem prawa. Ponieważ rozstrzygnięcie Wojewody zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, brak jest podstaw do ustalenia z tego tytułu odszkodowania. Postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a. W związku z powyższym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w miejscowości G., przejętą od Z. F. na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z [...] lutego 1977 r. nr [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wystąpiła Gmina Ł. - obecny właściciel działki nr [...]. W toku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że materialnoprawną podstawę dla wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. stanowił przepis art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Zgodnie z ust. 1 tego przepisu nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Jednocześnie zgodnie z ust. 2 ww. przepisu, przejęcie na własność Państwa części nieruchomości wchodzących w skład prowadzonego przez rolnika gospodarstwa mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną. W tym wypadku nie była konieczna zgoda dożywotnika. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że jedną z zasadniczych przesłanek przejęcia na własność Państwa nieruchomości stanowiących część gospodarstwa rolnego było złożenie wniosku przez właściciela tych nieruchomości. Z aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1976 r. wynika, że właścicielem nieruchomości objętych decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. był Z. F. Zatem tylko on mógł wystąpić z wnioskiem o przejęcie przedmiotowych nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednak – jak zauważył organ z akt sprawy nie wynika, aby taki wniosek został przez dawnego właściciela złożony. Świadczy o tym treść decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., w której brak jest jakiejkolwiek wzmianki o tym, iż została ona wydana na wniosek właściciela przejmowanych nieruchomości. W aktach sprawy brak jest również dokumentu, który potwierdzałby w sposób bezpośredni lub pośredni fakt złożenia wniosku przez Z. F. Organ odwoławczy zgodził się z Gminą Ł., że przedmiotowy wniosek nie musiał zostać złożony w formie pisemnej - jednak nawet w przypadku wniesienia ww. wniosku ustnie do protokołu okoliczność ta winna znaleźć odzwierciedlenie w treści wydawanej decyzji. Zdaniem organu na podstawie treści decyzji z dnia [...] lutego 1977 r. nie sposób wysnuć domniemania, że przedmiotowy wniosek mógł zostać przez dawnego właściciela nieruchomości skutecznie wniesiony jak również, że wskutek upływu czasu mógł on zaginąć albo ulec zniszczeniu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że przesłanki wniesienia przez rolnika stosownego wniosku nie może również sanować fakt nie zaskarżenia przedmiotowej decyzji przez Z. F. przede wszystkim dlatego, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie przewidywały takiej ewentualności (postępowania w sprawie przejęcia nieruchomości na podstawie ww. przepisu mogło nastąpić wyłącznie na wniosek rolnika, a nie wskutek jego biernej milczącej aprobaty). Skoro wszczęcie postępowania w trybie art. 28 ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne uzależnione było od złożenia przez zainteresowanego rolnika stosownego wniosku, to ustalenie, że w konkretnej sprawie taki wniosek nie został złożony musi skutkować uznaniem, że decyzja o przejęciu została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy uznał zatem, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. Zdaniem organu odwołującego się podniesiona przez Gminę Ł. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczność, iż w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nie ustalono czy Z. F. otrzymał określone w decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r. spłaty pieniężne, nie może mieć wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie. Przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 roku o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne nie uzależniały bowiem przejęcia nieruchomości od pobrania ustalonej w decyzji o przejęciu kwoty spłat. Kwestia pobrania przyznanej należność stanowiła kwestię następczą, która obecnie nie może mieć wpływu na uznanie, że zaskarżona decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ odwoławczy uznał za niezasadny zarzut Gminy Ł., że decyzja z dnia [...] lutego 1977 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, różnią się od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu (tych samych nieruchomości), wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi. Decyzja o przejęciu nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne wywołała jedynie ten skutek, że przedmiotowe nieruchomości przeszły na własność Państwa. Prawo własności, które przysługuje obecnie wnioskodawcy nie stanowi natomiast skutku prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł., lecz późniejszych zdarzeń prawnych, których skutki nie mogły być oceniane w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [....] sierpnia 2012 r., mogą one natomiast stanowić przedmiot oceny w zakresie ich ewentualnej nieodwracalności w innych postępowaniach, przed właściwym organem lub sądem. Natomiast argumentacja Gminy Ł. wskazująca na upływ okresu uprawniającego do stwierdzenia nabycia nieruchomości (również) w drodze zasiedzenia nie ma związku ze stanem faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów nadesłanego przy piśmie Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 12 lipca 2012 r. nr [...] dołączonego do akt sprawy wynika, że Gmina Ł. jest właścicielem nieruchomości nr [...], a istotą zasiedzenia jest nabycie prawa własności nieruchomości przez posiadacza nie będącego jej właścicielem. Mając na uwadze powyższe Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. Na decyzję organu drugiej instancji Gmina Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie prawa. Wskazała, że zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem nieruchomość przejęta przedmiotową decyzją nie jest własnością Skarbu Państwa, a Gminy Ł., a więc w wyniku unieważnienia decyzji nie może dojść do zwrotu nieruchomości. Podkreśliła również, że od jej przejęcia upłynęło 35 lat, a więc okres uprawniający do stwierdzenia nabycia nieruchomości w drodze zasiedzenia. Nieodwracalność skutków prawnych – zdaniem skarżącej - polega na tym, że bezcelowe jest stwierdzanie nieważności decyzji jeżeli upłynął już okres zasiedzenia. W takiej sytuacji należy na podstawie art. 158 k.p.a. ograniczyć się do stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, albowiem Gmina i tak nabyła prawo własności wskutek zasiedzenia. Skarżąca podkreśliła również, że organ pierwszej instancji nie ustalił czy wnioskodawcy otrzymali należność za przejęte grunty. Zauważyła także, że wnioskodawcy nie zaskarżyli przedmiotowej decyzji co może wskazywać na to, że na przejęcie się godziła. Skarżąca podkreśliła, że żaden przepis prawa nie wymagał, aby wniosek rolnika musiał być złożony w formie pisemnej. Reasumując Gmina Ł. uznała, że organowi administracji nie udało się ustalić przesłanek koniecznych do stwierdzenia nieważności decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Mając na względzie powyższe unormowania Sąd uznał, że skarga Gminy Ł. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r., oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 i 156 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Dopiero jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy stwarza podstawę do wyrażenia stanowiska, które nie przekracza granic zasady swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wynik tej oceny winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Wskazać należy, że decyzje kontrolowane w sprawie zostały wydane w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, że przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., korzystającej z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracy, w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, widoczne gołym okiem, a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. orzeczenie NSA z 9.02.2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. Lex 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28.10. 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18.07.1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21.10. 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335; J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r.,sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Zauważyć należy, że w niniejszej sprawie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, że przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Naczelnik Miasta i Gminy w Ł. jest art. 28 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118, dalej u.p.g.r.). Przepis ten pozwalał na przekazywanie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na własność Skarbu Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jedynie na wniosek rolnika, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty (art. 28 ust. 1 u.p.g.r.). Przejęcie części nieruchomości mogło nastąpić, jeżeli na pozostałej części gospodarstwa rolnego można było nadal prowadzić towarową produkcję rolną (art. 28 ust. 2 u.p.g.r.). Przejęcie nieruchomości na własność Państwa następowało na podstawie decyzji naczelnika gminy (art. 31 ust. 1 u.p.g.r.) z tym, że przepisy ustawy dotyczące naczelnika gminy stosowało się również do naczelnika miasta i gminy (art. 38 u.p.g.r.), co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., dotyczyła przekazania na własność Państwa za spłaty pieniężne gospodarstwa rolnego stanowiącego własność Z. F., położonego we wsi G., składającego się z działek nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1976 r. wynika, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości był Z. F. Zatem w świetle powołanego art. 28 tylko on mógł wystąpić o przekazanie tej nieruchomości na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne. Jednocześnie konieczną przesłanką do przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa był wniosek właściciela gospodarstwa rolnego. Bez takiego wniosku nie mogło toczyć się postępowanie administracyjne w przedmiocie przejęcia nieruchomości w trybie art. 28 ust. 1 u.p.g.r. Z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., co prawda nie wynika, że została ona wydana na wniosek byłego właściciela, któremu to także miała być doręczona (został wymieniony w rozdzielniku decyzji), jednakże z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania obowiązkiem organu administracyjnego było wyjaśnienie czy wniosek o przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa za spłaty pieniężne został złożony. W uzasadnieniach decyzji administracyjnych organy obu instancji stwierdzają natomiast jedynie, że w aktach sprawy brak jest takiego wniosku, jak również jakiejkolwiek wzmianki o nim. Zdaniem Sądu, skoro odpowiedź w tej kwestii nie wynika z treści decyzji Naczelnika Miasta i Gminy Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., jak również z akt sprawy to należało, w celu ewentualnego odnalezienia wniosku, zwrócić się także do właściwych archiwów państwowych – tym bardziej, że organy obu instancji przyznały, że sama treść decyzji z dnia [...] lutego 1977 r., nie wyklucza, że dawny właściciel nieruchomości mógł skutecznie wnieść wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Z akt dokumentacyjnych sprawy nie wynika również, aby organy administracji podejmowały próby odnalezienia tego wniosku. Wprawdzie Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ma świadomość, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się zaś tylko wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, nie mniej jednak nie oznacza to zwolnienia organów administracji z obowiązku podjęcia czynności zmierzających do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Rażąca wadliwość decyzji administracyjnej nie może być przypuszczalna. Nie można bowiem wykluczyć, że wniosek byłej właścicielki o przejęcie omawianego gospodarstwa został złożony i stosowne wzmianki w tym zakresie znajdują się we właściwych archiwach. W stanie prawnym przedmiotowej sprawy Sąd zauważa również, że organy obu instancji w ogóle nie przeprowadziły postępowania dowodowego, żeby wyjaśnić czy w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Wskazać przy tym należy, iż obecnymi właścicielami przejętych decyzją z 1977 r. na własność Państwa działek są Gmina Ł. – działka nr [...] oraz Skarb Państwa – Państwowa Agencja Nieruchomości Rolnych – działka nr [...]. Wobec czego organ nadzoru powinien zbadać w wyniku jakich czynności prawnych nastąpiło przeniesienie prawa własności tych gruntów i czy obrót ten ma charakter trwały i nieodwracalny czy też organ może cofnąć dokonane czynności mocą swoich orzeczeń. W związku z tym wyjaśnić należało w odniesieniu do których działek decyzja Naczelnika Miasta i Gminy Ł. mogła wywołać nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Należy mieć na uwadze, że ewentualnego obrotu cywilnoprawnego przedmiotowymi nieruchomościami, organ administracji publicznej nie jest władny wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wówczas na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. organ nadzoru ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji. Wobec tego, że ustalenia co do nieodwracalnych skutków prawnych albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione uznać należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca również z tego powodu wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę organ uzupełni materiał dowodowy we wskazanym wyżej zakresie i stosownie do jego wyników dokona oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w Ł. z dnia [...] lutego 1977 r., z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Biorąc natomiast pod uwagę wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. organ w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia przedstawi swoje stanowisko, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną oraz wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do sytuacji faktycznej zaistniałej w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.