I OSK 2180/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 150/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 150/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] grudnia 2012 r., nr KO.440-264/12, w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 5 listopada 2012 r. R. P. wystąpił o przyznanie zasiłku celowego na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej. Prezydent Miasta Bełchatowa decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., działając na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 7 pkt 1, 4 i 13, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i ust. 2, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) – dalej: u.p.s. – przyznał R. P. zasiłek celowy na zakup gazu do butli do ogrzewania przyczepy kempingowej w wysokości 100 zł w listopadzie 2012 r., nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ ustalił, że wnioskodawca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, nie pracuje zawodowo, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Bełchatowie bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Na podstawie oświadczenia wnioskodawcy przyjął, że R. P. w październiku 2012 r. osiągnął dochód ze zbioru surowców wtórnych w kwocie 60 zł. Ponadto, wnioskodawca w październiku miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 221,00 zł, a więc łączny dochód w październiku wyniósł 281,00 zł. Tym samym organ stwierdził, że wnioskodawca spełnił przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, bowiem kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży. Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, które spełniają kryterium dochodowe ustalone na podstawie art. 8 ust. 1 u.p.s., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Organ podniósł, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a jednocześnie winny uwzględniać możliwości finansowe pomocy społecznej. Ustalił, że średni miesięczny koszt ogrzewania przyczepy wynosi ok. 240,00 zł, jednak wyjaśnił, że MOPS nie posiada środków finansowych na pokrycie całości kosztów ogrzewania gazem przyczepy zajmowanej przez wnioskodawcę. Brak wystarczających funduszy na realizację zadań własnych oznacza konieczność racjonalnego gospodarowania przyznanymi środkami i uwzględnianie żądań osób ubiegających się o pomoc jedynie w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że wyznacznikiem dla ustalenia wysokości zasiłku są więc z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej możliwości finansowe organu, przy czym potrzeby wnioskodawcy mogą zostać uwzględnione tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to uprawnień innych osób do otrzymania pomocy. Organ wskazał, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają charakter subsydiarny, co oznacza, że uzupełniają środki, możliwości i uprawnienia własne osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zaznaczył, że wnioskodawcy przyznano odrębnymi decyzjami zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości 100,00 zł w listopadzie 2012 r. i w wysokości 100,00 zł w grudniu 2012 r. oraz zasiłek okresowy w wysokości 241,00 zł miesięcznie na okres listopad-grudzień 2012 r. W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. zakwestionował wysokość przyznanego zasiłku wskazując, że nie jest dla niego zrozumiałym, dlaczego jedni podopieczni samotnie gospodarujący otrzymują 350 zł miesięcznie w okresie grzewczym, podczas gdy on otrzymuje 50 lub 100 zł. Uznał takie rozdzielanie środków za dyskryminujące. Przekazując odwołanie organ I instancji wyjaśnił, że osoby prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe pomoc na zakup opału (węgla) otrzymują jednorazowo w wysokości 350 zł na cały okres zimowy, a nie na każdy miesiąc grzewczy. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, przy czym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Dalej organ wyjaśnił, że ustawa o pomocy społecznej nakłada również obowiązki na osoby i rodziny korzystające z tej pomocy, które w myśl art. 4 są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl zaś art. 11 ust. 2 u.p.s., brak współdziałania świadczeniobiorcy z pracownikiem socjalnym może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. Organ dodał, że decyzje w tym zakresie wydawane są w ramach uznania administracyjnego. Pomoc państwa ma charakter subsydiarny i nie jest obligatoryjna. Przyznanie stronie pomocy jest uzależnione od sytuacji materialnej strony, ogólnych zasad wyrażonych w art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s., potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz możliwości finansowych MOPS. Podkreślił, że udzielana pomoc nie może stanowić stałego źródła utrzymania, bowiem przyznawana pomoc pełni jedynie funkcję wspierania a nie zastępowania podejmowanych wysiłków. Organy pomocy społecznej są natomiast uprawnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń. Kolegium wskazało, że skarżący objęty jest systematyczną pomocą za strony MOPS i jego sytuacja jest dobrze znana organowi. Otrzymuje on zasiłki celowe i okresowe. W 2012 r. przyznano mu zasiłki celowe na zakup posiłków w ramach realizacji programu Pomoc państwa w zakresie dożywiania na łączną kwotę 1.350,00 zł, zasiłki okresowe na łączną kwotę 2.976,50 zł, zasiłki celowe na zakup gazu na łączną kwotę 550 zł, a zatem R. P. nie jest traktowany gorzej niż inni podopieczni. Kolegium podniosło, że środki jakimi dysponuje MOPS są ograniczone, bowiem na realizację zadań własnych w 2012 r. MOPS dysponował środkami z budżetu gminy w łącznej wysokości 1.275.227 zł, z czego w okresie styczeń-październik wydatkowano ponad 1 milion zł. Z pozostałej kwoty tj. 271.856 zł w pierwszej kolejności zabezpieczono środki na zdarzenia losowe – 14.000 zł, na koszty pogrzebów 10.000 zł, na posiłki w szkołach, jadłodajni i ŚDS – 25.600 zł, na opał 170.000 zł, na paczki dla dzieci 4.500 zł, na zobowiązania z tytułu niezakończonych do końca października 2012 r. postępowań 7.000 zł. Do wydatkowania na pozostałe zasiłki celowe na listopad i grudzień 2012 r. pozostała kwota 40.756 zł. Z tej kwoty 15.378 przeznaczono na zasiłki celowe na posiłki w ramach programu, a pozostałą kwotę 5.000 zł miesięcznie przeznaczono na zasiłki celowe poza programem. Organ ustalił średnią wysokość zasiłków celowych na kwotę ok. 170 zł, przy czym wskazał, że znaczna część postępowań dotyczących przyznawania zasiłków celowych na listopad 2012 r. nie została zakończona, a wnioski są w trakcie realizacji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 18 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł R. P., kwestionując wysokość zasiłku celowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim wniosło o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 150/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s., w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy, na mocy art. 39 ust. 2 u.p.s., może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej potrzeby życiowej i należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że organ w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. może, lecz nie musi go przyznać. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielenia pomocy. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. W miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód ze zbioru surowców wtórnych w kwocie 60 zł, ponadto w październiku 2012 r. miał przyznany zasiłek okresowy w wysokości 221 zł, a więc łączny dochód w październiku 2012 r. wyniósł 281 zł. Wysokość dochodu skarżącego nie przekracza zatem kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Bezsprzeczne w sprawie jest także, że skarżący jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Z powołanych informacji wynika, że zaistniały okoliczności wymienione w art. 7 u.p.s., warunkujące udzielenie pomocy społecznej. W tej sytuacji organ I instancji przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wysokości 100 zł w listopadzie 2012 r. z przeznaczeniem na zakup gazu do butli, a organ II instancji utrzymał tę decyzję w mocy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ II instancji trafnie i rzeczowo wyjaśnił stronie przesłanki, które zadecydowały o przyznaniu świadczenia pomocowego w takiej, a nie innej wysokości, wskazując przy tym na cele i możliwości organów pomocy społecznej. Kolegium szczegółowo przeanalizowało sytuację rodzinną i finansową skarżącego, podkreślając, że nie jest on pozbawiony pomocy ze strony właściwych organów, bowiem w okresie listopad-grudzień 2012 r. otrzymał zasiłek okresowy w wysokości 241 zł miesięcznie, nadto w listopadzie 2012 r. przyznano mu zasiłek celowy na zakup posiłków w wysokości 100 zł. Materiał dowodowy sprawy potwierdza też wyjaśnienia organu, wedle których możliwości finansowe ośrodka pomocy społecznej są ograniczone. Uwzględniając zatem wysokość dochodu skarżącego oraz jego sytuację życiową, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej, Sąd I instancji stwierdził, że przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 100 zł nie przekracza granic uznania administracyjnego. Sąd miał bowiem na uwadze, że uznanie administracyjne, w ramach którego działają organy administracyjne, oznacza posiadanie swobody i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy, w tym prawo do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc, a także wysokości środków jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie sięga do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Kontrola możliwości finansowych organu, jak również sposobu rozdysponowywania środków wykracza bowiem poza kognicję Sądu wyznaczoną przepisem art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., I OSK 116/10, LEX nr 594935). W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że sytuacja finansowa skarżącego jest niewątpliwie trudna, jednakże nie może on oczekiwać, że pomoc społeczna zapewni mu środki utrzymania w oczekiwanej przez niego wysokości, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że liczba osób potrzebujących wsparcia ze strony organów pomocowych ciągle rośnie. Rolą pomocy społecznej jest udzielenie beneficjentom pomocy i swego rodzaju wsparcia w dążeniu do przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie samodzielnie pokonać. Świadczenia z pomocy społecznej nie mogą być jednak traktowane jako stałe źródło dochodu, bowiem zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, ma charakter jedynie pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 150/13, wniósł R. P., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym w sprawie materiałem dowodowym; 2. przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o przyznanie kosztów świadczonej skarżącemu z urzędu pomocy prawnej, które to koszty nie zostały zapłacone w całości ani w części. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że podstawą oddalenia skargi było niesłuszne uznanie, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy zostało przeprowadzone prawidłowo i nie zawiera wad. Tymczasem z ustaleń organów administracji wynika, że przyznając zasiłek celowy określono jego wysokość w oparciu o środki przeznaczone na tzw. "cele pozostałe", tj. inne niż zdarzenia losowe, koszty pogrzebów, posiłki, opał, paczki dla dzieci czy niezakończone do 31 października 2012 r. postępowania. Analizując stanowisko organu administracji, uznane za prawidłowe przez Sąd I instancji można mieć wątpliwości, co do słuszności zakwalifikowania dotacji na gaz do butli ogrzewającej przyczepę, w której mieszka skarżący, jako dotację na "cele pozostałe" zamiast po prostu za dotację na opał (wprost wymienioną w art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Wszak w okresie zimowym, jakim niewątpliwie jest listopad, skarżący używa gazu z butli przede wszystkim do ogrzewania przyczepy – pomieszczenia, w którym mieszka. W tym sensie gaz niewątpliwie jest opałem. Ustawodawca w art. 39 ust. 2 u.p.s. nie wskazał bowiem zakupu jakiego rodzaju opału można dofinansowywać zasiłkami celowymi. Prowadzi to do wniosku, że zasiłkiem celowym na opał winien być objęty każdy rodzaj surowca przeznaczonego do ogrzewania pomieszczeń mieszkalnych. Powyższe zakwalifikowanie zasiłku celowego ma praktyczny skutek. Z zestawienia sporządzonego przez MOPS w Bełchatowie wynika bowiem, że na "pozostałe cele" przeznaczono na okres listopad-grudzień 40.756 zł, podczas gdy na zasiłki celowe z przeznaczeniem na opał za ten sam okres przeznaczono 170.000 zł. Nawet przy założeniu, że starających się o zasiłki celowe na opał było więcej, to kwota ponad czterokrotnie większa przeznaczona na ten cel sprawia, że zasiłki celowe przeznaczone za zakup opału były większe. Skarżący wskazywał na kwoty rzędu 300-350 zł miesięcznie. W związku z powyższym nieprawidłowe zakwalifikowanie wniosku skarżącego i celu przyznawanego zasiłku spowodowało zaniżenie jego wysokości. Doprowadziło to do pokrzywdzenia skarżącego względem innych osób ubiegających się o zasiłki celowe na opał. I nie ma przy tym znaczenia fakt, że zasiłki celowe przyznawane są w granicach uznania administracyjnego, ponieważ kryteria ich przyznawania muszą być obiektywne i niedyskryminujące. Powyższe błędy w ustaleniu stanu faktycznego wynikają z niewłaściwego przeprowadzenia postępowania przez organ administracji. Skarżącemu nie zapewniono właściwego udziału w postępowaniu – utrudniano i ograniczono dostęp do dokumentacji prowadzonego postępowania administracyjnego, co miało wpływ na wynik postępowania i zostało potwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej przez Urząd Wojewódzki w Łodzi. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., w związku z czym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. skarżący kasacyjnie upatruje w tym, że przyznając zasiłek celowy określono jego wysokość kierując się pulą środków przeznaczonych na tzw. "cele pozostałe", tj. inne niż zdarzenia losowe, koszty pogrzebów, posiłki, opał itd. Tymczasem według autora skargi kasacyjnej środki na zakup gazu do butli miały być przeznaczone przede wszystkim do ogrzewania przyczepy, w której skarżący mieszka. W okresie zimowym, jakim jest listopad, skarżący używa gazu z butli do ogrzewania i w tym sensie gaz niewątpliwie jest opałem. A środki przeznaczone na opał były większe niż na "pozostałe cele", więc i zasiłek celowy powinien być wyższy. Przy takiej konstrukcji zarzutu kasacyjnego zauważyć należy, na początku w sposób ogólny, że wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy administracyjnej oznacza jedynie zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach, a przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy, bądź też dowodu niedopuszczonego w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Tak długo natomiast, jak długo sąd mieści się w powyższych granicach, ewentualne błędy w ustaleniu faktów na podstawie akt sprawy będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie nie podaje żadnego faktu, który mógłby świadczyć o tym, że Sąd I instancji naruszył zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy lub że akta sprawy były niekompletne. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy w tej sytuacji uznać za nieusprawiedliwiony. Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a., które miałoby polegać na tym, że organ administracji wydając zaskarżoną decyzję oparł ją na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym i zebranym materiałem dowodowym, stwierdzić należy, że nie można zasadniczej wagi przywiązywać do tego, z jakiej puli środków, jakimi dysponował organ na zasiłki celowe, został przyznany zasiłek skarżącemu kasacyjnie. Fakt, że środków na zakup gazu organ nie zakwalifikował jako wydatków na opał (co wcale nie jest takie oczywiste, gdyż gaz może służyć także innym celom, np. przyrządzaniu posiłków) nie ma zasadniczego znaczenia, jeśli weźmie się pod uwagę, że zasiłek w wysokości 100 zł przyznany skarżącemu w listopadzie 2012 r. w celu zakupu gazu do butli nie był jedynym świadczeniem na rzecz skarżącego. Systematycznie otrzymuje on też innego rodzaju pomoc, w tym na dożywianie i zasiłki okresowe. W takich okolicznościach, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wysokość jednego z zasiłków celowych nie może wyznaczać kryterium, w oparciu o które oceniana ma być pomoc publiczna na rzecz skarżącego, a tym bardziej nie można, poprzez takie porównanie, uznać jej za dyskryminującą. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił też dowodu, a jedynie abstrakcyjne stwierdzenia na tę okoliczność, że nie polega na prawdzie wyjaśnienie organu I instancji (wprawdzie podniesione dopiero w piśmie przekazującym odwołanie), że zasiłki na opał (wypłacane w innych przypadkach z tej kategorii) nie były wypłacane comiesięcznie, a jednorazowo na cały sezon. Przy takich ustaleniach również ten konkretny zasiłek dla skarżącego nie odbiega od przeciętnego. Nie bez znaczenia jest też fakt, że co do zasady, jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Skarżący kasacyjnie nie wykazał też, a w szczególności nie podnosił tego na wcześniejszych etapach postępowania, że miał utrudniony dostęp do akt sprawy i że to było powodem niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego. W skardze R. P. podnosił jedynie, że wywiad środowiskowy był uzupełniany telefonicznie lub w siedzibie organu, z powodu braku dostępu pracowników pomocy społecznej do miejsca jego zamieszkania. Przyczyny tego stanu rzeczy wyjaśnił natomiast sam skarżący. W piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. potwierdził zresztą wprost, że zapoznał się z aktami sprawy. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 3 ust. 3 i 4 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie został on prawie w ogóle uzasadniony, co już choćby tylko z tego powodu nie poddaje się ocenie sądu kasacyjnego. Autor skargi kasacyjnej odwołuje się jedynie do dyskryminacyjnego, jego zdaniem, kryterium przyznania pomocy w kwestionowanej decyzji. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.s. "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka", przy czym – jak stanowi art. 3 ust. 3 ww. ustawy – rodzaj, forma i rozmiar świadczeń z pomocy społecznej powinny być "odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy". Ponadto, zgodnie z art. 3 ust. 4 tej samej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione w takim zakresie, w jakim "mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej". Zasiłek celowy jest natomiast jedną z form pomocy społecznej, o której mowa w art. 39 u.p.s. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Należy podkreślić, że rola pomocy społecznej powinna być odczytywana z perspektywy zarówno art. 30 Konstytucji, wyrażającego zasadę ochrony godności człowieka, jak też zasady subsydiarności, o której mowa w preambule Konstytucji. Funkcją pomocy społecznej nie jest więc stałe dostarczanie obywatelom środków utrzymania ani pokrywanie wszelkich wydatków ponoszonych przez obywateli lecz wyłącznie – jak to ujęto w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 u.p.s. – umożliwienie przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz wspieranie w wysiłkach zmierzających do zaspokajania niezbędnych potrzeb. Jest przy tym oczywiste, że środki pozostające w dyspozycji pomocy społecznej są ograniczone, a więc powinny być rozdysponowywane w sposób racjonalny, przede wszystkim z uwzględnieniem zasad sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) i solidarności (preambuła Konstytucji) oraz zasady mówiącej, że Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli (art. 1 Konstytucji). Nawet bowiem niewielkie kwoty powinny być rozdzielane między potrzebujących w sposób sprawiedliwy, stosownie do uzasadnionych potrzeb wszystkich wnioskodawców, z uwzględnieniem możliwości finansowych państwa. Oceniając z takiej perspektywy podstawy kasacyjne, wywodzone z art. 3 ust. 3 i 4, a także z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. – należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organom orzekającym w sprawie skarżącego kasacyjnie nie można postawić zarzutu dowolności i przekroczenia granic uznania administracyjnego. O przyznaniu skarżącemu kasacyjnie świadczenia pieniężnego na zakup gazu w kwocie 100 zł zadecydowały możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej. Okoliczność ta została wykazana w uzasadnieniu decyzji SKO z dnia 18 grudnia 2012 r., a zarzuty, co do niewłaściwego ustalenia stanu sprawy nie znalazły usprawiedliwienia, co wyjaśniono już wyżej. Mając więc na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. Nie mógł orzekać natomiast o wynagrodzeniu pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest to kompetencja Sądu I instancji.