II SA/Rz 1184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji z ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 1184/12 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia 10 lipca 2012r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] - Inspektorat [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] o udostępnienie ze zbioru danych osobowych informacji o nieruchomościach będących własnością, współwłasnością lub w użytkowaniu wieczystym J. K. W podstawie prawnej wniosku, jako upoważnienie do uzyskania tych danych powołane zostały przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych oraz ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Żądając udostępnienia wymienionych danych z ewidencji gruntów i budynków, wnioskodawca wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego i zabezpieczającego należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i inne, do poborów których upoważniony jest ZUS. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r., nr [...] odmówił udostępnienia z ewidencji gruntów i budynków żądanej informacji. W uzasadnieniu organ podał, że w świetle przepisów art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 23 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych, wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego, który upoważniałby go do uzyskania żądanych danych z operatu ewidencji gruntów i budynków. Na postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2012r. ZUS Oddział [...] - Inspektorat [...] złożył zażalenie wnosząc o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia i przekazanie sprawy Staroście [...] do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmowa udzielenia informacji powinna przybrać formę decyzji. J. K. posiada względem ZUS zadłużenie z tytułu składek objęte prawomocną decyzją z dnia [...].03.2011r. nr [...] i decyzja ta stanowi podstawę do zabezpieczenia roszczeń ZUS w postaci hipoteki przymusowej. Zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, wystawione przez ZUS dokumenty stwierdzające istnienie należności z tytułu oraz jej wysokość są podstawą wpisu hipoteki do księgi wieczystej nieruchomości stanowiącej własność zobowiązanego. ZUS Inspektorat [...] ma zatem interes prawny w uzyskaniu informacji na temat nieruchomości należących do dłużnika, a pogląd prawny, że ZUS może skutecznie zwracać się do organów administracji publicznej o udzielenie informacji w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji znajduje potwierdzenie w dyspozycji zamieszczonej w art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Drugoplanowym zagadnieniem jest więc kwestia, że ZUS nie prowadzi egzekucji z nieruchomości dłużnika. Inspektorat ZUS [...] nie wnioskował o wydanie mu zaświadczenia w trybie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z poźn. zm.), zwanej dale "k.p.a", bowiem udostępnianie informacji na temat danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie jest unormowane przez przepisy k.p.a., ale przepisy szczególne ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa ta określa w art. 24 ust 2 i 4, że informacje zawarte w operatach ewidencji gruntów i budynków są jawne, z zastrzeżeniem ust. 5. Treść tych przepisów oznacza, iż ochronie podlegają dane osobowe podmiotów mających określone prawa majątkowe do nieruchomości. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2012r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ wskazał, że zasady udostępniania informacji z danych znajdujących się w posiadaniu organu, będącej zaświadczeniem, które stanowi urzędowe potwierdzenie w formie dokumentu aktualnych danych, znajdujących się w ewidencji, rejestrach lub innych zbiorach organu, uregulowane są przepisami k.p.a. Przepisy art. 217 i art. 218 tej ustawy obligują organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty albo stan prawny, wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji lub innych rejestrów znajdujących się w jego posiadaniu, o ile urzędowego potwierdzenia faktów wymaga przepis prawa lub osoba ubiegająca się o zaświadczenie wykaże swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W przedmiocie żądania, obowiązującym przepisem prawa materialnego jest ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepisy art. 20 ust. 1, art. 22 oraz art. 24 ust. 3 i ust. 5 powołanej ustawy określają, jakie informacje obejmuje ewidencji gruntów i budynków. Operat ewidencyjny składa się z map, rejestrów i dokumentów zawierających informacje o gruntach, budynkach i lokalach (art. 20 ust. 1 i 2, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). W myśl tych przepisów, informacje zawarte w operacie ewidencyjnym, dotyczące gruntów, budynków i lokali, są jawne. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3 tej ustawy, wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe wydawane są jedynie na żądanie właścicieli i osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Wynika stąd, że dopuszczalność wydania dokumentów wypisu i wyrysu mających walor zaświadczeń związana jest z przysługującym wnioskodawcy posiadaniem interesu prawnego, zaś udzielenie informacji w formie innej niż wypis i wyrys, zgodnie z art. 24 ust. 2 nie jest zależne od posiadania interesu prawnego, warunkiem jej uzyskania jest uiszczenie należnej opłaty. Z wyżej wymienionych przepisów prawa wynika, że informacje z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet gdy nie są odpisem i wyrysem, dotyczą konkretnego gruntu, budynku lub lokalu. Udostępnienie informacji w postaci wykazu danych ewidencyjnych dotyczących numerów ksiąg wieczystych, numerów działek i ich powierzchni, co zachodzi w przedmiotowej sprawie, przybiera formę zaświadczenia. W rozpatrywanej sprawie, żądając udzielenia informacji z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących numerów ksiąg wieczystych nieruchomości wnioskodawca powołuje się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych i innych, do poboru których uprawniony jest ZUS. Podane okoliczności świadczą o istnieniu po stronie wnioskodawcy interesu faktycznego związanego z poszukiwaniem majątku dłużnika w celu wdrożenia postępowania egzekucyjnego. Zaistniała sytuacja nie wskazuje natomiast na posiadanie przez ZUS interesu prawnego, uprawniającego do urzędowego poświadczenia danych ewidencyjnych, w dodatku niekonkretnych w postaci wykazu numerów ksiąg wieczystych. Interes prawny w zakresie uzyskania danych z operatu ewidencyjnego musi wynikać z konkretnie oznaczonego przepisu prawa, uzasadniającego wydanie takiego dokumentu. Postępowanie egzekucyjne nie należy do procedury administracyjnej, a ustalenie składu majątku dłużnika następuje w trybie cywilno-prawnym jednakowym dla wszystkich wierzycieli i dłużników, w postępowaniu uregulowanym przepisami art. 913 i następnych Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z tymi przepisami, przy załatwianiu tego rodzaju spraw właściwy jest komornik lub sąd powszechny. Podstawy prawnej do wydania żądanych informacji nie stanowią również przepisy art. 36 § 1 i art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, z których wynika, że dyrektor oddziału ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji z określonych świadczeń pieniężnych. Prawo do występowania z wnioskiem o ustanowienie hipoteki przymusowej również nie oznacza prawa do żądania informacji od organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków w zakresie podanym we wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] - Inspektorat [...]. Ponadto organ wskazał na szczególną regulację art. 26 ust. 5, 5a i 6 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, która kreuje dla ZUS-u procedury wyjawiania nieruchomości i praw majątkowych dłużników. W ocenie organu również ta regulacja potwierdza brak podstaw prawnych do udzielenia żądanych danych z zasobu ewidencji gruntów i budynków. Organ wyjaśnił ponadto. że operat ewidencji gruntów i budynków nie jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy, zatem nie może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] złożył skargę na wskazane wyżej postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2012r. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), art. 24 ust. 3 pkt 3 w związku z art. 24 ust. 4 i ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz art. 217 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 13.09.2012 r. poz. 1015). W uzasadnieniu podał, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji odmowa udzielenia informacji powinna przybrać formę decyzji, a nie postanowienia. Uchybienie to stanowi rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności takiego postanowienia (art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a.) Udzielanie informacji zawartych w operatach ewidencyjnych ewidencji gruntów i budynków nie jest regulowane przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Regulacja zawarta w ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne ma charakter szczególny w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeń, zatem przepisy art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zakresie uregulowanym w Prawie geodezyjnym i kartograficznym nie mają zastosowania do wydawania wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków, o jakich mowa w art. 24 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz informacji o gruntach, budynkach i lokalach, o jakich mowa w art. 24 ust. 2 tej ustawy. Dokumenty te należy uznać za informacje publiczne wydawane na podstawie wymienionych przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z przepisami art. 24 ust. 2 i ust. 4 wymienionej ustawy informacje zawarte w operatach ewidencyjnych zakładanych dla gruntów i budynków są w zasadzie jawne i każdy - z zastrzeżeniem ust. 5 tegoż artykułu - może żądać ich udostępnienia. Szczególnej ochronie podlegają natomiast wynikające z ewidencji gruntów dane osobowe podmiotów, będących właścicielami lub innych osób posiadających prawa do tych nieruchomości (art. 24 ust. 5 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Dane te są udostępniane na zasadach określonych przepisami art. 24 ust. 5 wymienionej ustawy określonym tam podmiotom. Są to właściciele i inne osoby władające gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy informacja (pkt 1 art. 24 ust. 5), organy administracji publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne związane z nieruchomościami, których dotyczy informacja (pkt 2) oraz inne podmioty niż wymienione w pkt 1 i 2, które mają interes prawny w tym zakresie (pkt 3 art. 24 ust. 5). ZUS Inspektorat [...] posiada interes prawny w uzyskaniu informacji w przedmiocie nieruchomości dłużnika. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny w zakresie niezbędnym do prowadzenia egzekucji może zwracać się o udzielenie niezbędnych mu informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych a także innych podmiotów. Nie jest przy tym istotne, że skarżący - jako organ egzekucyjny - nie prowadzi egzekucji z nieruchomości. Jego interes prawny w uzyskaniu żądanej informacji wynika zarówno z tego, iż jest organem egzekucyjnym jak i z tego, że jako wierzyciel i zobowiązany jest wskazać organowi egzekucyjnemu majątek dłużnika. Dodatkowo Zakładowi przysługuje prawo zabezpieczenia należności z tytułu składek na nieruchomościach dłużnika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu prawnego, to jest jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Stosownie zaś do przepisu art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie budzi żadnej wątpliwości. Wnioskiem z dnia 10 lipca 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] zwrócił się do Starostwa Powiatowego [...] o udzielenie informacji, czy J. K. zam. [...] jest właścicielem, współwłaścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Celem wniosku złożonego przez skarżącego było uzyskanie informacji o nieruchomościach będących jego własnością lub w jego użytkowaniu, a następnie wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Dostęp do informacji będących w posiadaniu organów administracji publicznej regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ustaw szczególnych a od 6 września 2001 r. również ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ostatnia z wymienionych w art. 1 ust. 1 stanowi "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu". Cytowana ustawa nie definiuje pojęcia spraw publicznych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji musi w pierwszej kolejności ustalić czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.od.ip. W przypadku, gdy żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną nie mają zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wchodzi wówczas w grę możliwość wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 cytowanej ustawy (patrz: wyrok NSA z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 83/10). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest jedynym aktem normatywnym zapewniającym realizację prawa do informacji. Pewne informacje mogą być przedmiotem innych, szczególnych uregulowań prawnych i dlatego sposób dostępu do takich informacji będą regulować również inne, szczególne ustawy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 18/07). Jeżeli w innym akcie prawomocnym rangi ustawowej zostały określone odmienne zasady i tryb dostępu do informacji w nim wyszczególnionych pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa szczególna. W sprawie objętej wnioskiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przepisem prawa materialnego jest ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240, poz. 202). Zgodnie z art. 20, art. 22 i art. 24 ust. 3 i 5 ewidencja gruntów obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków, ich położenia, granic, powierzchni, klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych. Ewidencja gruntów jest zbiorem informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach. Starosta jest właściwy do udostępnienia informacji o danych zawartych w operacie ewidencyjnym odpłatnie na żądanie właściciela, osób fizycznych lub osób prawnych oraz innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które mają interes prawny w tym zakresie, a także na żądanie zainteresowanych organów administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego. Informacje zawarte w operacie ewidencyjnym dotyczące gruntów, budynków i lokali są jawne. Natomiast zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy wypisy z operatu ewidencyjnego zawierające dane osobowe wydawane są jedynie na żądanie właścicieli i osób, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy. Wynika stąd, że dopuszczalność wydania wypisów i wyrysów w formie zaświadczenia dopuszcza się jedynie na żądanie właścicieli i osób wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2. i związana jest z przysługującym wnioskodawcy posiadaniem interesu prawnego. Udostępnienie informacji w postaci wykazu danych ewidencyjnych dotyczących numerów ksiąg wieczystych, numerów działek i ich powierzchni i właścicieli przybiera formę zaświadczenia. W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych żądając udzielenia informacji z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków powołuje się na swoje uprawnienia egzekucyjne w zakresie należności z tytułu składek ubezpieczeniowych, co do których poboru uprawniony jest ZUS. Podnoszone okoliczności wskazują istnienie interesu faktycznego związanego z poszukiwaniem majątku dłużników w celu wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Interes prawny zobowiązujący organ I instancji do wydania żądanego dokumentu lub uprawniający wnioskodawcę do jego uzyskania winien wynikać z przepisu prawa materialnego. Interes prawny w zakresie uzyskania danych z operatu ewidencyjnego musi wynikać z konkretnie oznaczonego przepisu prawa, uzasadniającego wydanie takiego dokumentu. Ujawnienie majątku dłużnika następuje w trybie cywilnym na podstawie art. 913 i następnych Kodeksu postępowania cywilnego. Nie stanowi również podstawy prawnej do wydania żądanych informacji przepis art. 36 § 1 i art. 19 § 4 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji, z których wynika, że dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest organem egzekucyjnym w egzekucji świadczeń pieniężnych, nie dotyczy to egzekucji z nieruchomości. Prawidłowe jest stanowisko organu, iż wnioskowana informacja z operatu ewidencyjnego nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tym samym nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 cyt. ustawy. Organy obu instancji powołują przepisy działu VII pt. "Wydanie zaświadczeń". Z powołanego przepisu art. 219 wynika, że "odmowa wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o żądanej treści następuje w formie postanowienia". W sprawie objętej skargą rozstrzygnięcie organu I instancji o "odmowie udostępnienia informacji" nie odpowiada powołanemu przepisowi art. 219 K.p.a., sugerując iż rozstrzygnięcie organu wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy o udostępnieniu informacji publicznej. Taka wadliwość to naruszenie norm procesowych, które może skutkować uwzględnieniem skargi tylko wówczas jeżeli może ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego oznacza, iż jest to rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 K.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.