I OSK 163/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 186/13 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych dokonanych przez Burmistrza Miasta [...] I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od J. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I OSK 163/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi J. S., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] 2012 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki oznaczonej numerem [...] (ujawnionej w księdze wieczystej nr [...]), położonej w [...]. Z motywów postanowień Kolegium wynika, że Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2008 r. orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miejskiej [...] nieruchomości o powierzchni 142 m2, położonej przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]w obrębie [...]. Nieruchomość ta stanowiła przedmiot własności na prawie wspólności ustawowej małżonków K.S. i J. S. Małżonkowie S. zostali wywłaszczeni z prawa do nieruchomości w związku z poszerzeniem i budową ulicy [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] 2009 r. uchylił decyzję Starosty [...] i orzekł merytorycznie w części dotyczącej odszkodowania oraz utrzymał decyzję w mocy w pozostałej części. Skarga małżonków S. do sądu administracyjnego, a następnie ich skarga kasacyjna, zostały oddalone odpowiednio przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 29 września 2009 r., II SA/Lu 211/09 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2010 r., I OSK 296/10. Kolegium ustaliło, że Gmina Miejska [...] opracowała dokumentację projektową rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], której stała się właścicielem. Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych w zakresie rozbiórki budynku gospodarczego. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania małżonków S. decyzją z dnia [...] 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Przed przystąpieniem do rozbiórki Burmistrz Miasta [...] dwukrotnie, pismami z dnia 14 czerwca 2011 r. i z dnia 17 listopada 2011 r., występował do małżonków S. z prośbą o usunięcie rzeczy ruchomych z budynku gospodarczego, który zamierzano rozebrać. Wysłano również pismo, w którym poinformowano o terminie dokonania rozbiórki i zasadach jej przeprowadzania. Małżonkowie S. nie zgłaszali żadnych zastrzeżeń do samej czynności i terminu jej wykonania. Kolegium ustaliło, że K.S. w piśmie z dnia 25 listopada 2011 r. wskazał, że "postępowanie wznowieniowe nie dotyczy przejęcia własności działki nr [...] - nie jest więc przeszkodą w przygotowaniu inwestycji drogowej w ul. [...]. W związku z brakiem zastrzeżeń ze strony małżonków S. co do faktycznego przejęcia działki nr [...] i propozycji Gminy Miejskiej [...] dotyczącej rozbiórki budynku i usunięcia rzeczy ruchomych, nie zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne. W konsekwencji w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przedstawiciele Urzędu Miasta [...] przeprowadzili rozbiórkę budynku. Po otwarciu drzwi budynku okazało się, że rzeczy ruchome nadal się w nim znajdują. Małżonkom S. zaproponowano przeniesienie rzeczy znajdujących się w budynku na wskazane przez nich miejsce na działce nr [...] będącej przedmiotem ich własności, na co nie wyrazili zgody. Obecna przy tych czynnościach J. S. a nie potrafiła wskazać miejsca, gdzie rzeczy mają być złożone. W tej sytuacji w dniu 28 listopada 2011 r. wszystkie rzeczy zostały zinwentaryzowane i sfotografowane, po czym przewieziono je w miejsce składowania, gdzie znajdują się do tej pory. Gmina poinformowała małżonków S. o miejscu składowania rzeczy oraz o możliwości ich odebrania, jednak rzeczy nie zostały odebrane. Pismem z dnia 4 października 2012 r. małżonkowie S., powołując się na art. 23 § 3 w zw. z art. 20 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności czynności egzekucji administracyjnej dokonanych przez Burmistrza Miasta [...], podnosząc, że egzekucja została przeprowadzona z rażącym naruszeniem prawa, przy braku tytułu wykonawczego i wbrew ich woli. Odmawiając wszczęcia postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że instytucja stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji oraz niektórych postanowień, brak jest natomiast podstaw prawnych, aby domagać się stwierdzenia nieważności działań organów administracji niemających takiej formy, a zasada ta na mocy art. 18 u.p.e.a. znajduje zastosowanie również w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Według Kolegium w sprawie nie można wszcząć postępowania zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., bowiem brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie żądania małżonków S., to jest stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegających na opróżnieniu z rzeczy działki nr [...]. Nie były to bowiem działania mające charakter rozstrzygnięć organu administracji, które mogą podlegać ewentualnemu wzruszeniu w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia. Co więcej, w sprawie w ogóle nie toczyło się postępowanie egzekucyjne, zatem nie można twierdzić, że czynności podjęte w dniach 28 - 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...] były czynnościami egzekucyjnymi w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Ponadto Kolegium zauważyło, iż pomiędzy wnioskodawcami a Gminą Miejską [...] toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym Lublin - Wschód o przywrócenie naruszonego posiadania (sygn. akt I C 874/11). Wskazuje to na cywilnoprawny charakter sprawy, co także stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w zakresie żądania sformułowanego we wniosku z dnia 4 października 2012 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie J. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie ustaliło stan faktyczny sprawy, przyjmując, że egzekucja administracyjna nie miała miejsca, chociaż w uzasadnieniu postanowienia taka egzekucja została szczegółowo opisana. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że czynności wykonane w dniach 28 – 29 listopada 2011 r. przez Burmistrza Miasta [...], polegające na opróżnieniu z rzeczy działki nr [...] nie były czynnościami egzekucyjnymi, ponieważ nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne. Nawet gdyby zaskarżone czynności były czynnościami egzekucyjnymi, to brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności innych działań organów administracji niemających formy decyzji lub - w niektórych wypadkach - postanowień. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga, w której skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonego postanowienia jest uzasadniona, chociaż oczywiście prawidłowe jest stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że nie było podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych faktycznie dokonanych przez Burmistrza Miasta [...]. Jak bowiem słusznie wyjaśniło Kolegium, nie można stwierdzić w trybie przepisów kpa nieważności czynności egzekucyjnej. Jednak właśnie ta oczywistość poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego sprawia, że Kolegium w ogóle nie powinno rozpoczynać procedowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnej bez upewnienia się, jaka jest w rzeczywistości treść wniosku małżonków S. Wprawdzie oczywiste jest, że o tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jednak jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Organ ma przy tym na podstawie art. 9 k.p.a obowiązek czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien jej udzielić w razie potrzeby niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Sąd I instancji uznał, że z pisma małżonków S. z dnia 4 października 2012 r. wynika, że poszukują oni ochrony przed prowadzeniem w stosunku do nich bezprawnej egzekucji w postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez tytułu wykonawczego. Tak sformułowane zarzuty są typowe dla środka ochrony dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postaci zarzutów uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. Jednocześnie skarżący wskazali na Burmistrza Miasta [...] jako organ egzekucyjny, nie tylko przez jego wymienienie, ale także przez powołanie podstawy prawnej jego działania w postaci art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Treść pisma powinna zatem wzbudzić wątpliwości organu co do rzeczywistej woli i intencji skarżących. W ocenie Sądu Kolegium zgodnie z art. 9 kpa powinno wezwać skarżących do wypowiedzenia się co do rzeczywistego charakteru ich wniosku. Jedynie gdyby skarżący jednoznacznie sformułowali żądanie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze miałoby podstawę do załatwienia sprawy w taki sposób, jak to uczyniło. Gdyby okazało się, że wolą skarżących jest uruchomienie środka ochrony dłużnika w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w postaci zarzutów, pismo skarżących powinno być przekazane Burmistrzowi Miasta [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. jako organowi właściwemu. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], reprezentowane przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosło zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Kolegium naruszyło art. 9 i art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, gdy takiego naruszenia nie było. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Kolegium nie naruszyło art. 7 i art. 9 k.p.a., gdyż nie miało wątpliwości co do woli i intencji zawartych w treści wniosku skarżących z dnia 4 października 2012 r. Petitum wniosku jest bowiem jednoznaczne i zostało potwierdzone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd I instancji postanowienia jest odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, a więc postępowania prowadzonego w oparciu o przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., którym przypisuje się charakter prawa materialnego. Jak zasadnie zauważył Sąd I instancji instytucja stwierdzenia nieważności znajduje zastosowania do aktów organów administracji publicznej takich jak decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. - do postanowień, na które służy zażalenie oraz postanowień określonych w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminowi do jego wniesienia. Poza sporem pozostaje natomiast fakt, iż nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności aktów innych, w tym stwierdzenie nieważności czynności egzekucyjnych. W konsekwencji należało uznać, że wniosek J. S. i K. S. z dnia 4 października 2012 r. o stwierdzenie nieważności czynności egzekucji administracyjnej dokonanych przez Burmistrza Miasta [...] nie mógł skutecznie zainicjować postępowania nieważnościowego z uwagi na brak możliwości przypisania tym czynnościom jednej z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], odmawiając wszczęcia postępowania, nie dopuściło się naruszenia art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., co obligowało Sąd I instancji do oddalenia skargi. Tymczasem, co słusznie kwestionuje Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, powołując się na treść art. 9 k.p.a., że organ winien wezwać stronę do wypowiedzenia się co do rzeczywistego charakteru wniosku. Ze stanowiskiem skargi kasacyjnej należy się zgodzić. Stosownie do art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Cytowany przepis wprowadza na grunt postępowania administracyjnego zasadę udzielania informacji prawnej i faktycznej. Nie ulega wątpliwości, że z przepisu tego wywodzi się m.in. obowiązek organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądań zawiera złożone przez nią pismo. O tym, jaki ostatecznie charakter ma pismo i jak należy rozumieć jego treść decyduje w razie wątpliwości zawsze strona. Podkreślenia jednak wymaga, że powyższy obowiązek dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony w kontekście prowadzonego postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego obowiązek ten nie może być natomiast rozciągany na wszystkie pisma stron, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe. Jeśli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku ani podstaw by żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2006 r., I OSK 1134/05). Analiza pisma J. S. i K. S. z dnia 4 października 2012 r. wskazuje, że zawierało ono wyraźny wniosek o stwierdzenie nieważności czynności egzekucji administracyjnej dokonanych przez Burmistrza Miasta [...]. Dodatkowo, we wniosku z dnia 20 listopada 2012r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. S. żądając stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych, wprost stwierdziła, że dokonane były beż podstawy prawnej i powołała się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawy, wobec jasno sformułowanego żądania strony, brak było podstaw do podejmowania czynności zmierzających do ustalenia woli wnioskodawcy, a tym samym wzywania go do sprecyzowania pisma w swej treści jasnego i niewymagającego interpretacji. Należy zatem uznać, że nie doszło do naruszenia przez organ administracji art. 7 i art. 9 k.p.a. w sposób wskazany w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem, co trafnie podniósł Sąd I instancji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. żądać stwierdzenia nieważności czynności egzekucyjnych. Ubocznie zauważyć jednak należy, że czynności polegające na usunięciu ruchomości stanowiących cudzą własność z pomieszczenia czy budynku, podejmowane w ramach postępowania egzekucyjnego należy traktować jako zastosowanie środka egzekucyjnego. Jednakże podjecie takich czynności poza takim postępowaniem można zupełnie inaczej zakwalifikować na gruncie prawa cywilnego czy karnego. W okolicznościach konkretnej sprawy, mając na uwadze podniesione wyżej argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.