IV SA/Wa 292/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Fundacji C. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu oddala skargę Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji C. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania E. S.A. (poprzednio E. S.A.) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu 19 maja 2011 r. E. S.A. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji CO2. Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zakończone wydaniem, w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, przez Marszałka Województwa [...] decyzji nr [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji nowy blok energetyczny nr 11 o mocy 1000 MWe, zlokalizowanej w miejscowości S. gm. K. Jednocześnie w dniu 27 czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa [...] wpłynął wniosek Fundacji C z dnia 21 czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek E. S.A w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Województwa [...] wskazał, że cele statutowe Fundacji nie uzasadniają jej udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku E. S.A. ze względu na statutowe ograniczenie udziału Fundacji do spraw sądowych. Ponadto w ocenie Marszałka Województwa [...] uczestnictwo Fundacji nie było uzasadnione interesem społecznym, bowiem w niniejszej sprawie w interesie społecznym było wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na uczestnictwo w systemie w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. Natomiast dopuszczenie do postępowania dodatkowego uczestnika mogło w ocenie organu I instancji skutkować wydłużeniem postępowania, powodując niedotrzymanie ww. terminu i tym samym wyrządzenie szkody materialnej stronie. Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie Ministra Środowiska organ I instancji zbadał statut Fundacji oraz ocenił związek celów statutowych i interesu społecznego, na który powołała się Fundacja, z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia i wskazał, że ocena interesu społecznego związanego z udziałem Fundacji w postępowaniu nie może ograniczać się wyłączenie do oceny argumentacji Fundacji. Ocena ta została słusznie dokonana przez organ I instancji w odniesieniu do postępowania jako całości, z uwzględnieniem także interesu strony postępowania. W ocenie Ministra Środowiska, Fundacja nie wykazała legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie, jak również związku między celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Cele statutowe wskazane we wniosku Fundacji dotyczą propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego oraz propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowywaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz (§ 5 ust. 1 pkt (i) oraz (iv) statutu). Jako formę takich działań wskazano w statucie Fundacji udział w postępowaniach sądowych, a nie administracyjnych (§ 5 ust. 2 statutu). Natomiast postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony, obejmuje zakresem przedmiotowym wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu dla instalacji już funkcjonujących. W ocenie organu II instancji dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, zarówno ze względu na czynności, jak i na wynik postępowania, nie ma związku z celem statutowym Fundacji w postaci propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy i ochrony oraz propagowania wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki i orzecznictwa związanych z ochroną środowiska. Wskazane w statucie Fundacji cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska. Nie wynika z nich natomiast cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska. Ponadto tak sformułowane cele są bardzo ogólne i nie mają związku z decyzją w sprawie uczestnictwa w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. A działalność o charakterze promocyjnym określona w statucie nie może być zakwalifikowana jako działalność mająca na celu ochronę środowiska, jak wskazano we wniosku. Fundacja wskazała na związek pomiędzy jej celami statutowymi a przedmiotem postępowania, argumentując, że zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych "determinuje wpływ instalacji na środowisko naturalne". Minister nie zgadza się z tym stwierdzeniem ze względu na to, że postępowanie, którego dotyczy wniosek Fundacji nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a pozwoleniem, w którym stwierdza się fakt emisji dwutlenku węgla i sposobu jej monitorowania. Udzielenie zezwolenia nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na zanieczyszczanie środowiska, a jedynie zezwoleniem na emisję dwutlenku węgla i określenie obowiązków z tą emisją związanych. Zezwolenie na działalność, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, zawarte jest w pozwoleniu zintegrowanym wydawanym na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei analizując przesłankę istnienia interesu społecznego, organ II instancji stwierdził, że Fundacja w uzasadnieniu wniosku nie wykazała interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym. Fundacja wskazała na interes społeczny wyrażający się w "dbałości o przestrzeganie zasady zrównoważonego rozwoju" oraz "dbałości o stan środowiska". Przedstawiony przez Fundację interes społeczny ma ogólny charakter. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, aby tak określony interes społeczny uzasadniał udział Fundacji w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. wniosła Fundacja C. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało wydane z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Organ utrzymał w mocy wadliwe postanowienie; 2. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wskazane w statucie skarżącego cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza celowościowa i językowa celów statutowych skarżącego prowadzi do wniosku, że jego cele statutowe polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska i obejmują swoim zakresem postępowanie, do którego skarżący nie został dopuszczony w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia Organ błędnie ocenił cele statutowe skarżącego oraz ich związek z przedmiotem postępowania, i w konsekwencji odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu; 3. art. 31 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieje '"związek pomiędzy celami statutowymi skarżącego a przedmiotem postępowania, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695) nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, podczas gdy istnieje ścisły związek między celami statutowymi skarżącego, a rzeczonym postępowaniem, które jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, w którym określa się m. in. rodzaj instalacji wydzielającej emisje oraz sposób monitorowania emisji. Błędne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na to, że w wśród form realizacji jego celów statutowych nie wymieniono udziału w postępowaniach administracyjnych, podczas gdy przepis ten wymienia jako warunki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie to, by jej udział był uzasadniony jej celami statutowymi oraz by przemawiał za tym interes społeczny. Przyjęcie, że skarżący nie wykazał interes społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wykazał spełnienie przesłanki istnienia interesu społecznego w tym, by brał on udział w postępowaniu. Nieuzasadnione utożsamienie interesu społecznego wyłącznie z potrzebą ochrony środowiska, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., przejawia się również w potrzebie zapewnienia, by decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana zgodnie z prawem: 4. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przyjęcia za udowodnione okoliczności, że udzielenie zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu jest czynnością zawsze o charakterze pozytywnym w zakresie ochrony środowiska, niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostaje ono wydane oraz czy zostaje ono wydane podmiotowi niespełniającemu ustawowych wymogów przyznania rzeczonego zezwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia Organ przyjął, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, i w konsekwencji stwierdził, że nie ma związku pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania, przez co utrzymał w mocy postanowienie odmawiające skarżącemu udziału w postępowaniu. W konsekwencji skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania E. S.A. w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2013 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Z żądaniem dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby zazwyczaj nie sprawia większego problemu. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że jej żądanie oparte na art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz, że za żądaniem tym przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Fundację. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 663/11, Lex 1217445). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08 podniósł m.in., iż otrzymując wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu administracyjnym organ administracyjny musi ocenić, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy, ryzykując nawet ewentualnym wydłużeniem czasu załatwienia sprawy, czy zwiększeniem nakładu pracy koniecznego do przygotowania decyzji. Wskazać należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym wyroku, że przedmiotem żądania organizacji i rozstrzygnięcia organu prowadzącego postępowanie w tej sprawie jest wyłącznie udział organizacji "w postępowaniu", czyli w czynnościach podejmowanych pod kierunkiem właściwego organu administracyjnego, poprzedzających wydanie decyzji. Nie powstają w efekcie dla takiej organizacji skutki materialne, bo organizacja ma wypowiadać się w sprawie dotyczącej innej osoby. Organizacja społeczna powinna więc być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Sąd podziela stanowisko NSA, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony wystąpiła Fundacja C. O tym, czy fundacja może być uważana za organizację społeczną wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Uchwale z dnia 12 grudnia 2005r. sygn. akt II OPS 4/05, w której wywiedziono, iż sposób tworzenia fundacji cele ich działania, ale także włączanie się do działalności fundacji obywateli jednoznacznie wskazują, że fundacje mogą być formą samoorganizowania się obywateli w celu realizacji celów społecznych. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Środowiska dnia [...] listopada 2012 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji C. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania E. S.A. (poprzednio E. S.A.) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Należy zauważyć, że wydanie przedmiotowego zezwolenia, podmiotowi ubiegającemu się o nie, stanowi jedynie warunek do uzyskania przez te podmioty w przyszłości bezpłatnych uprawnień do emisji. Zgodnie z art. 50 ust. 6 ustawy w zezwoleniu tym nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy. Przyjąć zatem należy, iż przyznanie przedmiotowego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot ją posiadający do ubiegania się o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji, co nastąpi dopiero po oddaniu instalacji do użytku w odrębnym postępowaniu. W ocenie Sądu, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową. W Rozdziale II statutu Fundacji, wskazano, iż "celem Fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu: (i) propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego; (ii) wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie; (iii) walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialna nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług; (iv) propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecenie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz". Ponadto Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez: a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego; b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań I programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego; c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą; d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują; e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą; f) zbieranie funduszy na organizację i koordynację programu Fundacji; g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji; h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji". Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma raczej charakter komercyjny w zakresie ubiegania się o zezwolenie, a dopiero w przyszłości po oddaniu instalacji do użytku możliwe będzie przyznanie uprawnień do emisji. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest bezpośrednio związane z ochroną środowiska. Wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, lobbingu i usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska. Tak sformułowane cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska. Trudno uznać, żeby sama możliwość skorzystania z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji w przyszłości dwutlenku węgla miała wpływ na ochronę środowiska. Z wniosku Fundacji wynika, że dopuszczenie jej do postępowania uzasadnione jest interesem społecznym, wyrażającym się w obowiązku każdego dbałości o stan środowiska oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zagrożeniem interesu społecznego może być wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla przedmiotowej instalacji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wszelkich okoliczności sprawy. W ocenie Sądu, przytoczony cel społeczny nie może być w przedmiotowym postępowaniu zrealizowany, z uwagi na brak bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zasadności zarzutów skargi i uznał zaskarżone postanowienia za wydane zgodnie z obowiązującym prawem. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.