I OSK 2880/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1715/12 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1715/12 oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] odmówił A. M. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką J. Ł. W uzasadnieniu organ wskazał, że J. Ł. jest wdową oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Córka A. M., zgodnie z oświadczeniem, nie podejmuje pracy i nie figuruje w powiatowym urzędzie pracy w S. jako bezrobotna, natomiast jest właścicielką gospodarstwa rolnego. Powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), organ stwierdził, że warunkiem koniecznym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W przypadku A. M. taka przesłanka nie zachodzi, gdyż zgodnie z decyzją w sprawie łącznego zobowiązania pieniężnego na rok 2012 jest ona właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego. Jest ona zatem rolnikiem, a tym samym w ocenie organu nie można uznać, że zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania A. M., decyzją z dnia [...] września 2012 r., na podstawie art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego rolnik nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Praca w gospodarstwie rolnym, zważywszy na istotę i cel świadczenia pielęgnacyjnego, nie kwalifikuje wnioskodawczyni do otrzymania świadczenia, skoro sprawując opiekę nad matką posiada gospodarstwo rolne i osiąga z niego dochód. W myśl bowiem art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, bierze się pod uwagę okoliczność wyłącznie jego posiadania, nie faktycznej uprawy i przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz.U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, ze zm.). A. M. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy. Wskazała, że posiada niewielkie gospodarstwo rolne i z tego tytułu nie ma żadnego dochodu. Innej pracy zarobkowej nie podejmuje, gdyż musi sprawować całodobową opiekę nad matką. Jej zdaniem posiadanie takiego gospodarstwa rolnego nie powinno kolidować z możliwością otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do konieczności rozstrzygnięcia, czy w świetle art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Chodzi więc o ustalenie, czy skarżąca, posiadając gospodarstwo rolne, może być uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd pierwszej instancji podzielił w pełni pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którym prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji nie zasługują na aprobatę zarzuty podniesione w skardze zmierzające do udowodnienia, że skarżąca jest tylko posiadaczem gospodarstwa rolnego, natomiast nie prowadzi ona działalności rolniczej. W oświadczeniu z dnia 12 czerwca 2012 r. skarżąca podała, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,0823 ha fizycznego (fakt ten potwierdza m.in. decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym, za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów, sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków, jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy i stanowiący własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki nieposiadającej osobowości prawnej. Z powyższego wynika, że gospodarstwem rolnym jest obszar odpowiednio sklasyfikowany, nie może być na nim prowadzona inna działalność niż działalność rolnicza, musi mieć odpowiednią powierzchnię oraz być w posiadaniu m.in. osoby fizycznej. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać tylko na zarządzaniu nim. Dopiero występowanie całkowitej niezdolności do pracy w gospodarstwie rolnym, czyli niemożność wykonywania pracy fizycznej w gospodarstwie i brak możliwości zarządzania nim, stanowiłoby w niniejszej sprawie obiektywną przeszkodę w prowadzeniu gospodarstwa, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie występuje. Od powyższego wyroku A. M. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazała na naruszenie: - przepisów prawa materialnego, a to: 1) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię, polegającą na bezzasadnym uznaniu przez organy administracyjne, a następnie Sąd pierwszej instancji, że skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, czego skutkiem była odmowa przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy skarżąca spełnia ustawowe przesłanki do otrzymania takiego świadczenia; 2) art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. nieuwzględnienie w przedmiotowej sprawie zasady równości obywateli wobec prawa, polegające na niezastosowaniu takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego, tj. nieprzyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej, w sytuacji gdy spełniała ona wszystkie przesłanki umożliwiające uzyskanie ww. świadczenia, a tym samym oczywistym przełamaniu przez Sąd pierwszej instancji zakazu dyskryminacji w stosunku do skarżącej w odniesieniu do przysługującego jej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych. - przepisów postępowania, mających wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. i art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przez organ administracyjny przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegających na zaniechaniu wypełnienia obowiązku zebrania i wyczerpującego zbadania materiału dowodowego w sprawie, czego skutkiem była odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej; b) art. 10 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z materiałami postępowania, a w szczególności pozbawieniu możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów dowodowych; c) art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie wypełnienia obowiązku prowadzenia postępowania zgodnie z prawem, skutkującym zupełnie bezzasadną odmową przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy zachodziły do tego ustawowe przesłanki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sam fakt posiadania przez skarżącą niewielkiego gospodarstwa rolnego nie oznacza automatycznie prowadzenia tegoż gospodarstwa. Zgodnie natomiast z powołaną przez Sąd pierwszej instancji uchwałą NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 negatywną przesłanką do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest prowadzenie, a nie posiadanie gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie organy nie ustaliły, a Sąd pierwszej instancji powyższego uchybienia nie dostrzegł, czy skarżąca w rzeczywistości prowadzi gospodarstwo rolne, czy też jak sama twierdzi w skardze, jedynie posiada niewielkie gospodarstwo rolne i z tego tytułu nie posiada żadnego dochodu. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się [...] orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższy przepis, który był materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji, wyznacza również kierunki i konieczny zakres postępowania dowodowego. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest świadczeniem o charakterze opiekuńczym, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Założeniem tej instytucji jest zapewnienie swoistej rekompensaty finansowej osobom, które dla sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą bliską, z własnego wyboru rezygnują z zatrudnienia bądź takiego zatrudnienia nie podejmują. Jest to więc forma pomocy ze strony państwa w sytuacjach, w których choroba, a w konsekwencji niepełnosprawność osoby bliskiej, prowadzą z konieczności do rezygnacji albo niepodejmowania zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie głównym przedmiotem sporu jest – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – ustalenie czy posiadanie przez skarżącą gospodarstwa rolnego oznacza, że nie może być ona uznana za osobę, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub też innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd zasadnie powołał się w tym względzie na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 40), w myśl której: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". Należy zwrócić jednak uwagę, że już w tezie wymienionej wyżej uchwały z dnia 11 grudnia 2012 r. jednoznacznie wskazuje się, że to prowadzenie gospodarstwa rolnego (nie zaś jedynie jego posiadanie) stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika mającą charakter zarówno wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z tym prowadzeniem. Prowadzenie gospodarstwa rolnego może polegać również tylko na zarządzaniu nim. Natomiast samo posiadanie lub własność gospodarstwa nie mogą być kwalifikowane jako jego prowadzenie, jeżeli nie wiąże się z nimi wykonywanie wyżej określonej działalności rolniczej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że orzekające w niej organy administracji publicznej nie wyjaśniły w sposób dostateczny do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia wszystkich jej okoliczności faktycznych. Uzasadnia to tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, że w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją nie podjęto wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czym uchybiono zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), w tym poprzez brak zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.) oraz błędną ocenę zebranego już materiału (art. 80 K.p.a.). Należy zwłaszcza wytknąć pominięcie w postępowaniu dowodowym treści oświadczenia skarżącej z dnia 12 czerwca 2012 r., znajdującego się w aktach administracyjnych (k-6), w zakresie w jakim podała ona, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym będącym jej własnością, które leży odłogiem, a ponadto, że nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy, nie pobiera również żadnych świadczeń z ZUS i KRUS. Podobnie w złożonym odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od decyzji organu pierwszej instancji (k-24) skarżąca podniosła, że nie wykonuje w gospodarstwie rolnym żadnej pracy i nie osiąga z tego tytułu żadnych dochodów. Nie pobiera też świadczeń z ZUS i KRUS i nie jest zarejestrowana w urzędzie pracy. Jak z powyższego wynika w szczególności nie wyjaśniono więc spornej kwestii mającej podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. czy ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne rzeczywiście prowadzi gospodarstwo rolne, osiągając z tego tytułu jakiekolwiek dochody, czy też jest jedynie jego właścicielem, a gospodarstwo to – jak twierdzi skarżąca - leży odłogiem i nie jest wykonywana w nim żadna działalność rolnicza. Nie zostało również wyjaśnione, od kiedy skarżąca ewentualnie nie prowadzi gospodarstwa rolnego oraz pozostaje bez zatrudnienia lub nie wykonuje pracy zarobkowej i w jakim okresie wykazywała aktywność w tym zakresie. Ustalenie tych okoliczności jest tymczasem konieczne dla dokonania właściwej oceny co do występowania normatywnej przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, czyli rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki – tak jak stanowi art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku skarżącej mogłoby to również polegać na celowej rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Wskazane powyżej uchybienia procesowe, polegające w istocie na niewywiązaniu się orzekających w sprawie organów administracji z obowiązku ustalenia jej pełnego stanu faktycznego, uszły uwadze kontrolującego je Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Tymczasem ustalenie stanu faktycznego, zgodnie z rzeczywistością, stanowi konieczny warunek prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego. Z tego względu za usprawiedliwione uznać należało podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i uzasadniać przez to tym samym ewentualne zastosowanie powołanego w podstawach tej skargi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu zasługiwał więc również na uwzględnienie. Zasadnie wskazuje także skarżąca, że wadliwie przeprowadzone postępowanie dowodowe prowadziło w niniejszej sprawie do naruszenia, sformułowanej w art. 8 K.p.a., zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. Przytoczone wyżej naruszenia przepisów postępowania, jako rozstrzygające w niniejszej sprawie, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Odnośnie co do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 3 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości zapoznania się z materiałami postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów należy zauważyć, że skarżąca, mając wiedzę o toczącym się na jej wniosek postępowaniu administracyjnym jako jego strona miała możliwość w związku z tym zapoznania się z aktami sprawy. Od uznania strony zależy jednak czy skorzysta ona ze swoich uprawnień procesowych. W sprawie niniejszej prawo strony do wglądu w akta sprawy nie zostało w sposób formalny ograniczone. Trafnie natomiast skarżąca podniosła, że nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 in fine K.p.a.). Wobec stwierdzonej wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego, skutkującej brakiem kompletnych ustaleń stanu faktycznego, co należało potraktować jednoznacznie jako mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, przedwczesna byłaby jednakże ocena zastosowania wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przepisów prawa materialnego. Zaznaczyć wypada bowiem, że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, na podstawie ustaleń organów administracji, jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny nie ustosunkował się do zarzutów związanych z pierwszą podstawą kasacyjną. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej podstawy naruszenia prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy okazały się uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi strony wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej, ponieważ należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie za wykonaną pomoc prawną udzieloną przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.