II OSK 2190/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 288/13 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 288/13 po rozpoznaniu skargi [...] S.A. z siedzibą w W. uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaliczenia wpłaty na poczet zaległości podatkowej i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej ww. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 15 ust. 4 i art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. Nr 84 poz. 700 ze zm. dalej "ustawa o inwestycjach"), po rozpoznaniu zażalenia [...] S.A. z siedzibą w G., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r., w którym organ zaliczył wpłatę z dnia 16 stycznia 2012 r. dokonaną za pośrednictwem banku w kwocie 4 754 942,77 zł przez [...] S.A. na poczet: 1. należności głównej z tytułu opłaty za usunięcie drzew i krzewów znajdujących się na nieruchomości objętej inwestycją, naliczonej na podstawie decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w wysokości 4 744 024,90 zł, 2. odsetek za zwłokę za okres od 11 stycznia 2012 r. do 16 stycznia 2012 r. w kwocie 10 917, 87 zł. W uzasadnieniu postanowienia przywołano poniższe okoliczności, które w ocenie organu przemawiały za utrzymaniem w mocy postanowienia Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r. W dniu [...] października 2012 r. Wojewoda P. wydał decyzję znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] S.A. pozwolenia na budowę inwestycji: "Gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 MOP 8,4 MPa relacji [...] etap 1, odcinek II na terenie Gminy W." oraz zezwalającą inwestorowi na usunięcie drzew i krzewów. Po rozpatrzeniu odwołań od wskazanej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję, znak: [...], uchylającą część decyzji Wojewody P. i orzekającą w tym zakresie, co do istoty sprawy oraz utrzymującą w mocy pozostałą część zaskarżonej decyzji. Na mocy tej decyzji ustalona została kwota za wycinkę drzew i krzewów w wysokości 4 754 942,77 zł, którą inwestor zobowiązany został do wpłacenia na konto Wojewody P. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Na podstawie art. 34 ust. 1 ustawy o inwestycjach, decyzje administracyjne, o których mowa w tej ustawie, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. W związku z powyższym termin dokonania wpłaty w przedmiotowej sprawie, zdaniem Ministra, upłynął w dniu 11 stycznia 2012 r. Inwestor dokonał wpłaty kwoty 4.754.942,77 zł w dniu 16 stycznia 2012 r. Dokonana wpłata nie pokryła w całości należności głównej i naliczonych odsetek od nieterminowej wpłaty i w tej sytuacji, stosownie do art. 62 § 4 i art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.) wpłatę dokonaną przez inwestora w dniu 16 stycznia 2012 r. zaliczono na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę. [...] S.A. zarzucił organowi I instancji wydanie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880, ze zm., dalej "u.o.p.") w związku z art. 16 ustawy o inwestycjach i wniósł o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Analizując postanowienie Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2012 r., organ odwoławczy stwierdził, iż jest ono prawidłowe. Zgodnie z art. 12 ust. 1 i 2 w zw. z art. 15 ust. 4 ustawy o inwestycjach, decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. została doręczona inwestorowi w dniu 2 stycznia 2012r. Dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych decyzją zostali zawiadomieni o jej wydaniu w drodze pisemnych zawiadomień, wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania organ poinformował o wydaniu ww. rozstrzygnięcia w drodze obwieszczeń zamieszczonych na tablicy ogłoszeń i na stronie internetowej P. Urzędu Wojewódzkiego oraz na stronach internetowych właściwych urzędów gmin. Obwieszczenie o wydaniu ww. decyzji ukazało się również w ogólnopolskim wydaniu "Rzeczpospolitej". Zgodnie z dyspozycją art. 16 in fine ustawy o inwestycjach, do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Na mocy art. 87 ust. 3 u.o.p. uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Art. 34 ust. 1 ustawy o inwestycjach precyzuje, że decyzje administracyjne, o których mowa w niniejszej ustawie, podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Unormowania ustawy o inwestycjach mają charakter przepisów szczególnych, przez co należy je interpretować możliwie wąsko. Jakakolwiek interpretacja rozszerzająca, zgodnie z przyjętymi zasadami wykładni prawa, jest więc niedopuszczalna. Zdaniem Ministra, nieuzasadniony jest argument, jakoby konieczność stosowania art. 87 ust. 3 u.o.p. pozwalała inwestorowi na uiszczenie opłaty w terminie 14 dni od dnia otrzymania decyzji administracyjnej. Zgodnie z wykładnią literalną, uiszczenie opłaty powinno być dokonane w ciągu 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Skargę na powyższe postanowienie wniósł [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 16 ustawy o inwestycjach w zakresie ustalenia początku skutków materialnoprawnych dla strony wynikających z decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Zdaniem skarżącej Spółki rzeczą nie do przyjęcia wydaje się założenie, że skutki materialnoprawne decyzji Ministra Transportu Budownictwa Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., które de facto kształtują prawa i obowiązki strony postępowania administracyjnego (w tym początek terminu do dokonania zapłaty należności) biegną z momentem wydania decyzji przez organ. Skarżący zakwestionował wykładnię zastosowaną przez organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającą ostateczny termin dokonania zapłaty przez stronę należności na dzień 11 stycznia 2012 r., tj. 14 dni od wydania decyzji przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 87 ust. 3 u.o.p. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach. Sąd wskazał, że z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach wynika, że do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Do przedmiotowej inwestycji zastosowanie mają więc art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. Art. 84 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów zaś art. 87 ust. 3 stanowi, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. W niniejszej sprawie skarżąca Spółka zobowiązana została do uiszczenia opłaty w kwocie 4 754 942,77 zł w terminie 14 dnia od dnia, w którym ostateczną stała decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...]. Decyzją tą Minister zmienił decyzję organu I instancji, to jest Wojewody P. z dnia [...] października 2012 r., w części dotyczącej wysokości opłaty za usunięcie drzew. Sąd wskazał, że zagadnieniem mającym podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie, kiedy decyzja Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna. Zdaniem Ministra decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna w dniu jej wydania, a w konsekwencji 14 - dniowy termin do uiszczenia opłaty mijał w dniu 11 stycznia 2012 roku. Pogląd ten w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał za błędny. W ocenie Sądu dla ustalenia, kiedy decyzja administracyjna stała się ostateczna znaczenie ma jej data wprowadzenia do obrotu prawnego, nie zaś data jej wydania. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Dopiero więc od dnia doręczenia lub ogłoszenia wydanej decyzji zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego. Może oczywiście powstać sytuacja, gdy daty te będą się pokrywać, to jest gdy decyzja zostanie stronie postępowania doręczona lub ogłoszona już w dniu jej wydania. Nie zmienia to jednak faktu, że dla wprowadzenia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego znaczenie ma jej doręczenie lub ogłoszenie, co najmniej jednej ze stron postępowania. Żaden przepis k.p.a., ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz ustawy o ochronie przyrody nie zmienia tej ogólnej reguły w stosunku do decyzji ustalającej wysokość opłaty za usunięcie drzew. Wysokość opłaty ustalona została w decyzji organu II instancji. Od decyzji takich nie służy odwołanie bądź też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, co oznacza, że są to decyzje ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, datą ostateczności nie jest jednak data wydania tej decyzji, tylko data wprowadzenia jej do obrotu prawnego, którą była data doręczenia jej skarżącej Spółce. Decyzja ta została doręczona Spółce w dniu 2 stycznia 2012 r. i w tym dniu stała się ona ostateczna. Termin 14 dni na dokonanie wpłaty rozpoczął więc bieg w dniu 3 stycznia 2012 r. i kończył się w dniu 17 stycznia 2012 r. Spółka dokonując wpłaty w dniu 16 stycznia 2012 r. nie pozostawała w zwłoce i brak było podstaw, by część wpłaconej kwoty zaliczona została na poczet odsetek za zwłokę. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. błędną wykładnię, prowadzącą do błędnego zastosowania art. 16 § 2 k.p.a. i art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach - Sąd I instancji uznał mianowicie, że decyzja organu odwoławczego staje się ostateczna z dniem jej doręczenia stronie, a nie z dniem jej wydania, podczas gdy art. 16 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd dokonał wykładni art. 16 § 2 k.p.a. z pominięciem kontekstu prawnego, w jakim przepis ten znalazł zastosowanie w sprawie administracyjnej będącej przedmiotem kontroli Sądu. Sąd pominął, iż art. 16 § 2 k.p.a. należy wykładać w zw. z art. art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach, to jest w związku z przepisami nakładającymi na podmiot uprawniony do usunięcia drzew obowiązek uiszczenia opłaty administracyjnej za usunięcie drzew, z którego to kontekstu wynika, iż opłata za usunięcie drzew ma być uiszczona w terminie 14 dni od kiedy decyzja nakładająca opłaty stała się ostateczna. To naruszenie przepisów prawa materialnego doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., to jest do stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 16 § 2 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach, podczas gdy Sąd winien, po dokonaniu prawidłowej wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., 2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i w zw. z 16 § 2 k.p.a. i art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy przez pominięcie kontekstu normatywnego, w jakim w tym układzie przepisów prawa materialnego funkcjonuje art. 16 § 2 k.p.a., co doprowadziło Sąd do błędnego wywiedzenia z akt sprawy i z uzasadnienia uchylonych postanowień, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16 § 2 k.p.a. Sąd bowiem uznał, że decyzja organu odwoławczego staje się ostateczna z dniem jej doręczenia stronie, a nie z dniem jej wydania, podczas gdy art. 16 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. To naruszenie przepisów postępowania doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., to jest do stwierdzenia naruszenia przez organy obu instancji naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 16 § 2 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 87 ust. 3 u.o.p. oraz w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach), podczas gdy Sąd winien, po dokonaniu prawidłowej wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego, przy założeniu nienaruszenia przez Sąd przepisów postępowania, oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zwrot od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o inwestycjach, do inwestycji w zakresie terminalu nie stosuje się przepisów rozdziału 4 ustawy o ochronie przyrody, z wyjątkiem art. 84-89 tej ustawy. Stosownie do art. 84 ust. 1 u.o.p., posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. W myśl zaś art. 87 ust. 3 u.o.p., uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, kiedy decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., ustalająca wysokość opłaty, stała się ostateczna. Skarżący kasacyjnie organ podnosi, że Sąd I instancji błędnie uznał, że decyzja organu odwoławczego staje się ostateczna z dniem jej doręczenia stronie, a nie z dniem jej wydania, podczas gdy art. 16 § 2 k.p.a. stanowi, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy zauważyć, że przepis art. 16 k.p.a. stanowi o zasadzie trwałości decyzji ostatecznej i to jest podstawowy sens normatywny tego przepisu. Sąd I instancji nie neguje unormowanej w ww. przepisie kwestii ostateczności decyzji. Sąd nie kwestionuje, że decyzją ostateczną jest decyzja, od której nie przysługuje odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazuje zaś, że datą ostateczności decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. nie jest data wydania tej decyzji, tylko data wprowadzenia jej do obrotu prawnego, którą była data doręczenia decyzji skarżącej Spółce. Słusznie przy tym Sąd zwraca uwagę na unormowanie zawarte w art. 110 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z przepisu tego wynika, że doręczenie decyzji decyduje o tym, że organ wydanej decyzji nie może już zmienić. Od dnia doręczenia wydanej decyzji zostaje ona zatem wprowadzona do obrotu prawnego. Przepis art. 87 ust. 3 u.o.p. stanowi, że uiszczenie opłaty następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty "stała się ostateczna". Przepis ten nie stanowi o dacie wydania decyzji. Należy zatem rozważyć, czy z omawianego przepisu wynika, że podmiot, na który został nałożony obowiązek uiszczenia opłaty, ma dokonać wpłaty określonej kwoty w terminie 14 dni od daty wydania decyzji, czy też może od daty, w której doręczono mu rozstrzygnięcie co do obowiązku wynikającego z takiej decyzji, a więc wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. W ocenie NSA nie sposób uznać, aby zasadne było nakładanie na podmioty, których obowiązkami mają administrować organy, dodatkowego obowiązku w postaci ryzyka związanego z dowiedzeniem się o treści rozstrzygnięcia. Może bowiem dojść do sytuacji, w której podmiotowi takiemu zostanie doręczona decyzja już po upływie 14 dni od daty jej wydania, co oznaczałoby, że z góry niemożliwe byłoby wykonanie obowiązku w przepisanym terminie. Biorąc pod uwagę skutki prawne decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. w sferze praw i obowiązków strony, stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla ustalenia początku biegu terminu na uiszczenie opłaty winno mieć wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, a więc doręczenie stronie rozstrzygnięcia. Należy zatem przyjąć, że w zgodzie z zasadą demokratycznego państwa prawnego, uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP, pozostaje stanowisko, zgodnie z którym określony w art. 87 ust. 3 u.o.p. termin na uiszczenie opłaty rozpoczyna swój bieg w dniu doręczenia decyzji podmiotowi obowiązanemu do uiszczenia opłaty. Wobec tego uznać należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, iż decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. stała się ostateczna z dniem jej doręczenia skarżącej Spółce. Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.