IV SA/Wr 48/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Protokolant Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za godzinę usług opiekuńczych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez zastępcę Kierownika Zespołu Terenowej Pracy Socjalnej nr 4 Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. przyznano F. A. pomoc w postaci usług opiekuńczych na okres od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., przez 6 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie i jednocześnie ustalono odpłatność za jedną godzinę usług w kwocie 1,24 zł. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2012 r. F. A. wystąpił o dalsze przyznanie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, wyrażając zgodę na zmianę decyzji. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] organ I instancji zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], w części dotyczącej odpłatności w ten sposób, że od dnia 2 kwietnia 2012 r. odpłatność za godzinę usługi opiekuńczej podniesiono do kwoty 1,36 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] zmienił swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] , w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez wnioskodawcę, w taki sposób, że odpłatność za godzinę usług opiekuńczych ustalono w kwocie 1,36 zł (10%). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w związku z waloryzacją kwotową świadczeń z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, od dnia 1 marca 2012 r., uległa zmianie tabela odpłatności za świadczone usługi opiekuńcze. Stwierdził dalej, że w związku ze zmianą otrzymywanych świadczeń, dochód strony wzrósł o kwotę 74,53 zł , przekraczając 10% kryterium dochodowego, co uzasadniało zmianę kwotę odpłatności ponoszonej przez niego za usługi opiekuńcze. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła zarzut bezpodstawnego wliczenia do jej dochodu świadczenia pieniężnego w kwocie 195,67 zł, które na podstawie ustawy z dnia 21 września 2000 r. o zwolnieniu świadczeń z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy z podatków i opłat oraz niezaliczaniu ich do dochodu (Dz. U. nr 93, poz. 1028) nie uwzględnia się w dochodzie ustalanym w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w całości. W motywach decyzji ostatecznej organ II instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. organ I instancji przyznał skarżącemu pomoc w postaci usług opiekuńczych na okres od dnia 2 stycznia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r., ustalając odpłatność za jedną godzinę usług w kwocie 1,24 zł. Powyższa decyzja - z powołaniem się m.in. na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej – została zmieniona w części dotyczącej odpłatności za godzinę usług opiekuńczych. Kolegium przytoczyło treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, według którego decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Organ odwoławczy podkreślił jednak że wzruszenie decyzji na podstawie art. 106 ust. 5, dokonuje się przez wydanie decyzji konstytutywnej, która wpływa na dotychczasowy zakres uprawnień strony. Ze względu na ten konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili obecnej). W ocenie organu II instancji brak jest więc jakichkolwiek podstaw, aby w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej uchylać lub zmieniać decyzję pierwotną z mocą wsteczną (ex tunc). Nie jest dopuszczalne uchylanie lub zmiana decyzji z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji uprawionego, jeśli zmiana ta nastąpiła przed wydaniem decyzji zmieniającej lub uchylającej. Oznacza to także, że wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, legitymuje właściwy organ do wydania decyzji orzekającej o utracie lub zmianie wysokości świadczenia, czy też okresu, na jaki świadczenie zostało przyznane, jedynie ze skutkiem na przyszłość. Innymi słowy skutek takiej decyzji następuje z chwilą wydania decyzji uchylającej lub zmieniającej. Końcowo organ odwoławczy wyjaśnił, że w przypadku braku podstaw prawnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., co obliguje organ do umorzenia postępowania na tej podstawie. Według Kolegium w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania - w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - decyzji zmieniającej kwotę odpłatności za usługi opiekuńcze ponoszonej przez stronę, albowiem decyzja przyznająca świadczenie została już zrealizowana, gdyż minął okres, na który zostały przyznane usługi opiekuńcze. Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wywiedzionej przez F. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o zmianę decyzji organów obu instancji w zakresie odpłatności za usługi opiekuńcze przez prawidłowe ustalenie jego sytuacji dochodowej oraz orzeczenie, że świadczenia pieniężne z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalanego na potrzeby postępowania w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze. Zdaniem skarżącego, "Kolegium nie rozpoznało istoty sprawy", gdyż nie rozstrzygnęło, czy organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy zaliczył do jego dochodów świadczenia pieniężne z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wraz z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ II instancji podniósł, że przedmiotem postępowania organów pierwszej i drugiej instancji była zmiana decyzji w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze. W sprawie skarżącego brak było podstaw prawnych do wydania decyzji zmieniającej kwotę odpłatności za usługi opiekuńcze ponoszonej przez skarżącego - w trybie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej - w sytuacji, kiedy zmieniana decyzja została wcześniej zrealizowana, ponieważ minął okres na który zostały przyznane usługi opiekuńcze. W związku z tym Kolegium nie badało sytuacji dochodowej skarżącego i nie rozstrzygało, czy świadczenie pieniężne z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy stanowi dochód skarżącego, od którego uzależniona jest odpłatność za usługi opiekuńcze ponoszona przez skarżącego. Kwestia ta będzie mogła być podniesiona przez skarżącego w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze na kolejny okres. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W związku ze sformułowanym w skardze wnioskiem strony o orzeczenie, że świadczenia pieniężne z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy nie podlegają wliczeniu do dochodu ustalanego na potrzeby postępowania w sprawie odpłatności za usługi opiekuńcze, wyjaśnić na wstępie należy ,że kognicja sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do badania legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, rozumianej jako zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego i nie może się ono opierać na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej, o czym stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Z przepisu tego wynika zasada, według której sąd administracyjny nie rozstrzyga spraw administracyjnych należących do kompetencji organów administracji publicznej, a jedynie kontroluje legalność ich aktów i czynności. A zatem przepisy określające zasady sądowej kontroli decyzji administracyjnych nie pozwalają na bezpośrednie kształtowanie przez sąd administracyjny praw i obowiązków stron. Natomiast uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Oceniając pod takim kątem zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadami, wynikającymi z naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego oraz zastosowano w niej przepisy zgodnie z przedmiotem sprawy. Ocena zasadności wywiedzionej skargi wymaga odpowiedzi na pytanie, czy prawidłowo organ odwoławczy spośród katalogu rozstrzygnięć tego organu, przewidzianych w art.138 k.p.a., zastosował decyzję kasacyjną uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji w całości, o której mowa art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania I instancji. W doktrynie przyjmuje się, że organ odwoławczy może wydać taką decyzje tylko wówczas, gdy pierwszo-instancyjne stało się bezprzedmiotowe. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s.592). Natomiast w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd , według którego organ odwoławczy umarzając postępowanie organu I instancji, kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (wyroki NSA z 11.06.1981 r. sygn. SA 1031/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 60 oraz z 9.01.1985 r. sygn. III SA 1105/84, GAP 1987, Nr 5, s.43). W piśmiennictwie dzieli się przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego na przedmiotowe i podmiotowe, przy czym te ostatnie znajdują zastosowanie jedynie wówczas, gdy strona utraciła swój status określony art. 28 k.p.a., a w rozpatrywanej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła. Przedmiotowe zaś przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, zachodzą wówczas, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania (wyrok SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 50/95 - OSNAPiUS nr 11/96, poz. 150, wyrok SN z dnia 20 stycznia 2001 r. m SK 20/10 lex nr 794506). Istotę bowiem sprawy administracyjnej określa art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., warunkując jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej. Jak podkreśla się w doktrynie, istota bezprzedmiotowości postępowania polega na tym, że "Nastąpiło (...) takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej" (J. Zimmermann "Ordynacja podatkowa", s. 212 - pogląd powołany w "Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego". M. Matan, Cz. Martysz, G. Łaszczyca, do art. 105 k.p.a. kom. Lex 2010) . Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Z treści przepisu art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej wynika, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12, 107 ust. 5. Tylko zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Niezależnie od badania, czy spełnione zostały wymienione wyżej przesłanki z art. 106 ust. 5 omawianej ustawy, pozwalające na zmianę decyzji, to również istotnym w niniejszej sprawie pozostaje kwestia terminu, od którego może nastąpić zmiana wysokości przyznanych usług opiekuńczych. Niewątpliwie w dacie wydawania decyzji pierwszo-instancyjnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...]zmieniającej decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...], w części dotyczącej odpłatności ponoszonej przez skarżącego za usługi opiekuńcze w okresie od 2.01. 2012 r. do 30.06.2012 r., minął okres, na który zostały przyznane usługi opiekuńcze. A zatem decyzja organu I instancji poprzedzająca zaskarżoną decyzję ostateczną została wydana już po upływie terminu, na jaki usługi opiekuńcze zostały przyznane. Wobec tego zmiana (podwyższenie) odpłatności za przyznane usługi została ustalona z datą wsteczną. Ma zatem rację organ II instancji, kiedy wywodzi, że decyzja wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ma charakter konstytutywny, a więc wywołuje skutki wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonym już orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Przykładowo taki pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 928/08 wskazując, że ustawodawca w redakcji przywołanego przepisu konsekwentnie posłużył się pojęciami: "zmienia" i "uchyla" decyzję, co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny. Decyzje te wpływają bowiem na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia się ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). Do tego też poglądu odwołał się także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Po 308/09, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 585/10 (opubl. LEX nr 752567), stwierdzając, że decyzja wydawana na postawie art. 106 ust. 5 u.p.s., która zmienia lub uchyla pierwotną decyzję, przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej ma charakter decyzji konstytutywnej. Ze względu na konstytutywny charakter takiej decyzji, może ona wywoływać wyłącznie skutki ex nunc. Dlatego brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną ex tunc - z chwilą zaistnienia zmiany sytuacji dochodowej uprawnionego." Również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało taką linię orzeczniczą w tym zakresie. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I OSK 655/11 (opubl. LEX nr 1068524) uznał, że w przypadku stwierdzenia, że zachodzą przesłanki przewidziane w art. 106 ust. 5 omawianej ustawy organ wydaje decyzję uchylającą lub zmieniającą pierwotne rozstrzygnięcie ze skutkiem ex nunc, a co za tym idzie kształtuje nowy zakres uprawnień strony, istniejący dopiero od momentu wydania nowej decyzji, orzekającej o utracie prawa lub o zmianie wysokości dotychczas pobieranego świadczenia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że skutki uchylenia decyzji administracyjnej ex tunc wiązać należy tylko i wyłącznie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. takimi, które potwierdzają pewien zaistniały już stan rzeczy, a decyzje tego rodzaju nie są wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej. Akty deklaratoryjne nie tworzą nowych sytuacji prawnych, lecz stwierdzają w sposób wiążący, że w danej sytuacji wynikają z ustawy dla adresata obowiązki i prawa. Z tego rodzaju aktem mamy do czynienia wówczas, gdy pewien stan rzeczy powstał z mocy samego prawa, a organ wydający akt orzeka tylko, czy taki stan zaistniał. Stąd akty deklaratoryjne wywołują skutki prawne wstecz, od momentu, w jakim powstał dany stan prawny, zaś istotą decyzji deklaratoryjnej jest jej moc wiążąca wstecz, czyli sięgająca skutkami prawnymi wcześniej, niż data wydania decyzji. Decyzja wydawana w oparciu o art. 106 ust. 5 wpływa na dotychczasowy zakres przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż zmienia ich wysokość, odmiennie kształtuje lub wręcz je odbiera. Ze względu na ten właśnie konstytutywny charakter decyzja taka może wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. na przyszłość. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni aprobuje stanowisko organu II instancji, uznając, że w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych i prawnych badanej sprawy, nie było podstaw prawnych do jej merytorycznego rozpatrzenia, zaś umorzenie w takiej sytuacji postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości przedmiotowej wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjno-prawnego z przyczyn, o których była mowa wyżej. Natomiast bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostaje podnoszona przez skarżącego kwestia jego sytuacji dochodowej oraz ocena, czy otrzymane przez niego świadczenie pieniężne z tytułu prześladowań przez Niemcy stanowi jego dochód, od którego uzależniona jest odpłatność za przyznane mu usługi opiekuńcze. Trafnie zauważa organ odwoławczy, że kwestia ta może być podniesiona przez stronę dopiero w postępowaniu dotyczącym ustalenia odpłatności za usługi opiekuńcze przyznane na kolejny okres. Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.