II OSK 3029/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA del. Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1025/13 w sprawie ze skargi Z. P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 11 marca 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., IV SA/Wa 1025/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na postanowienie Wojewody M. z dnia 11 marca 2013 r. nr .... Wymienionym wyżej postanowieniem Wojewoda M. – w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej "K.p.a.") – utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta ... W. z dnia 17 stycznia 2013 r., odmawiające skarżącemu wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z dnia 13 czerwca 2012 r., którą orzeczono o wymeldowaniu Z. P. z pobytu stałego w lokalu nr ... przy ul. S. ... w W.. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym. Dnia 1 marca 2012 r. K. M. zwróciła się do Prezydenta ... W. o wymeldowanie z lokalu przy ul. S. ..., m. ... Z. P.. Zaznaczyła, że osoba ta nie przebywa pod tym adresem od 1979 r. Dnia 7 marca 2012 r. Prezydent ... W. wszczął postępowanie w sprawie wymeldowania Z. P. z pobytu stałego na wniosek K. M. (k. 5 akt administracyjnych). Wobec niemożności ustalenia miejsca pobytu wymienionego Z. P. Prezydent pismem z dnia 10 maja 2012 r. (k. 22 akt administracyjnych) wystąpił do Sądu Rejonowego dla W. P. P. o ustanowienie przedstawiciela dla tej osoby nieobecnej. Postanowieniem z dnia 23 maja 2012 r., ... Sąd Rejonowy dla W. P. P. w W. postanowił dla reprezentowania nieobecnego Z. P. ustanowić kuratora w osobie G. F. Ustanowiony kurator, po zapoznaniu się z aktami sprawy, nie wniósł zastrzeżeń do zebranego materiału dowodowego (k. 23 akt administracyjnych). Decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r., ... Prezydent ... W. , działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu Z. P. z pobytu stałego w lokalu nr ... przy ul. S. ... w W. (k. 41 akt administracyjnych). Dnia 19 czerwca 2012 r. przedstawicielka nieobecnego Z. P. (B. F.) odebrała decyzję o wymeldowaniu i w ustawowym terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji nie złożyła odwołania, w związku z czym decyzja stała się ostateczna, Dnia decyzji 17 września 2012 r. Z. P. odebrał kopię decyzji o wymeldowaniu (k. 44 akt administracyjnych), a dnia 24 września 2012 r. wniósł od niej odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Skarżący podniósł, że jego siostra – K. M. znała jego miejsce pobytu. Pismem z dnia 12 października 2012 r. wezwano Z. P. do złożenia wyjaśnień, czy pismo jego pismo z 24 września 2012 r. stanowi odwołanie od decyzji z 13 czerwca 2012 r., wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia (w przypadku którego właściwym do rozpatrzenia będzie Wojewoda M.), czy wniosek o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 13 czerwca 2012 r. Z. P. odebrał wezwanie 19 października 2012 r. i we wskazanym terminie nie ustosunkował się do wezwania (odpowiedź złożył dopiero 14 listopada 2012). W związku z powyższym uznano, że jego pismo stanowi odwołanie od decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Postanowieniami z dnia 15 listopada 2012 r., Wojewoda M. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania i stwierdził uchybienie terminu przewidzianego do jego wniesienia (k. 48 i 49 akt administracyjnych). Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. Z. P., zwrócił się do Prezydenta ... W. z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną z dnia 13 czerwca 2012 r.; w uzasadnieniu wniosku wskazał dwie przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. - pkt 1 i 5. Zaznaczył, że dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, o które nie były znane organowi orzekającemu. W dalszych wyjaśnieniach Z. P. powołał takie okoliczności jak to, że jego siostra K. M. wiedziała o jego pobycie w K. oraz, że nie wyprowadził się z lokalu przy ul. S. ... w 1979 r., ale zamieszkiwał w nim do czasu swojego wyjazdu w 2005 r., podczas którego nosił się z zamiarem powrotu do niego. Pismem z dnia 13 grudnia 2013 r. Prezydent ... W. wezwał Z. P. do wyjaśnienia, kiedy dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. W piśmie z dnia 19 grudnia 2012 r. Z. P. podniósł, że o przyczynach wznowienia dowiedział się z postanowienia Wojewody M. z 15 listopada 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. Prezydent ... W. , działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 148 § 1 K.p.a. odmówił Z. P. wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 148 § 1 K.p.a., podanie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną strona powinna złożyć w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o przyczynie uzasadniającej wznowienie. Prezydent stwierdził, że Z. P. dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia nie – jak utrzymuje skarżący – z postanowienia Wojewody M. z dnia 15 listopada 2012 r., ale wcześniej, to jest z decyzji Prezydenta ... W. z dnia 13 czerwca 2012 r., którą odebrał osobiście w dniu 17 września 2012 r. Ponadto część argumentów podniesionych we wniosku sam skarżący podniósł już w piśmie z dnia 8 listopada 2012 r. Zażalenie od postanowienia złożył Z. P. domagając się uchylenia tego aktu. Postanowieniem z dnia 11 marca 2013 r., ... Wojewoda M., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 1, art. 144 i art. 149 § 3 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w świetle art. 148 § 1 K.p.a. właściwy organ administracji uprawniony jest do przeprowadzenia czynności wstępnych, w wyniku których ustali, czy wniesione podanie o wznowienie postępowania jest dopuszczalne; bada więc, czy wniosek spełnia wymagania formalne pod względem przedmiotowym i podmiotowym, to jest czy wniosek dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, nakładającą na stronę obowiązki lub przyznającą jej uprawnienia; czy jest oparty o enumeratywnie wymienione w K.p.a. przesłanki wznowienia i czy pochodzi od podmiotu będącego stroną i posiadającego legitymację do jego wniesienia. Organ sprawdza również, czy wnoszący podanie o wznowienie postępowania dochował jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a.; a negatywny wynik badania któregokolwiek z wymogów zobowiązuje organ administracji publicznej do wydania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienia o odmowie wznowienia postępowania Organ wskazał dalej, że w analizowanej sprawie wniosek dotyczył wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r. Dnia 17 września 2012 r. Z. P. odebrał kopię decyzji. Jak wynika z treści odwołania z dnia 23 września 2012 r. oraz pisma wnioskodawcy z dnia 8 listopada 2012 r. zapoznał się on z aktami przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy nie dał wiary wyjaśnieniom Z. P., że o przesłankach wznowienia postępowania dowiedział się z postanowienia Wojewody M. z dnia 15 listopada 2012 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania; w jego uzasadnieniu nie ma bowiem odniesienia się do dowodów, na których oparł się Prezydent ... W. wydając decyzję. Nie można więc uznać, że z treści wskazanego postanowienia Z. P. dowiedział się, że dowody na których oparł się Prezydent ... W. są fałszywe. W związku z tym, że postanowienie Wojewody M. nie zawierało merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy nie można też dać wiary, że z jego treści Z. P. dowiedział się o nowych okoliczności oraz dowodach nieznanych Prezydentowi ... W. w dniu wydania decyzji, Wreszcie Wojewoda M. uznał, że Z. P. o okolicznościach z art. 145 § 1 pkt. 1 i 5 K.p.a. mógł się dowiedzieć jedynie z treści decyzji Prezydenta ... W. , a nie postanowień organu odwoławczego nierozstrzygających sprawy, co do istoty. W skardze Z. P. wskazał, że dowiedział się o okolicznościach sprawy będących podstawą wniosku o wznowienie z postanowienia Wojewody M. z 15 listopada 2012 r. Odmówiono mu wglądu do akt sprawy, uznając, że nie jest już strona w sprawie, wbrew temu co wywodzi się w uzasadnieniu postanowienia – stwierdzenie organu jest bezpodstawne i niezgodnym z prawdą. Wywiódł dalej, że podstawą do wznowienia postępowania, zgodnie z przytoczonymi przepisami, które stanowiły podstawę wniosku, jest fakt, iż dowody, na których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe oraz wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, nieznane organowi orzekającemu. O okolicznościach tych, stanowiących podstawę do wznowienia postępowania z urzędu, Wnioskodawca dowiedział się autorytatywnie z postanowienia Wojewody M. z dnia 15 listopada 2012 r. W ocenie Z. P. nie rozpoznano też istoty sprawy, a mianowicie zarzutów podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta ... W. z 17 stycznia 2013 r., odmawiającego wznowienia postępowania, poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do przedstawionych w zażaleniu zarzutów, naruszenia art. 147 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 oraz 5 (w skardze mylnie jednostkę redakcyjną - pkt. określono jako ust.) w związku z art. 7 K.p.a., pomimo istnienia okoliczności faktycznych i podstaw prawnych do wznowienia z urzędu postępowania, a na które to wskazywał Skarżący tak w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o przywrócenie uchybionego bez winy skarżącego terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymeldowania, jak i we wniosku o wznowienie postępowania. Skarżący podkreślił, że zgodnie z utrwaloną opinią doktryny oraz linią orzecznictwa w postępowania administracyjnym ciężar wykrycia prawdy obiektywnej jest bezwzględnym obowiązkiem organu orzekającego (art. 7 K.p.a.); naruszenie w procesie wydania decyzji norm prawa procesowego, które zostały wyliczone w art. 145 § 1 K.p.a., powinno skutkować obowiązkiem wszczęcia z urzędu przez organ postępowania w sprawie wznowienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., IV SA/Wa 1025/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stanowisko Wojewody M. jest trafne. Sąd uznał za prawidłowe wszystkie wyjaśnienia organu stwierdzając, że nie ma potrzeby przytaczania ich na nowo. Zaznaczył tylko, że zgadza się, iż można poddać pod wątpliwość okoliczność zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy administracyjnej. Następnie Sąd stwierdził, że nie są trafne wywody skarżącego (podniesione też na rozprawie), że o fakcie "zatajenia adresu", ustanowienia kuratora oraz o innych przesłankach przytaczanych jako motywy wznowienie (mylne ustalenia, co do opuszczenia lokalu) Z. P. dowiedział się z treści postanowienia Wojewody M. z dnia 15 listopada 2012 r. Sąd zauważył, że kwestie te wskazywane były w decyzji z dnia 13 czerwca 2012 r., której kopię - co nie było kwestionowane w sprawie - wnioskodawca otrzymał 17 września 2012 r. W ocenie Sądu w zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że organ właściwie skonstatował, iż przekroczono termin wskazany w art. 148 § 1 K.p.a., co stanowiło bezwzględną przesłankę odmowy wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Wniosek o wznowienie wniesiono bowiem dopiero dnia 7 grudnia 2012 r. Sąd dodał, że przedmiotem orzekania była wyłącznie kwestia. czy postępowanie może być wznowione na wniosek konkretnej strony. W tej sytuacji podnoszona problematyka, czy postępowanie nie powinno było zostać wznowione z urzędu wykracza poza granice sprawy, a więc nie może być przedmiotem oceny przez Sąd. Sąd zgodził się jedynie z podniesionym przez skarżącego zarzutem co do dostępu do akt, który jego zdaniem nie był zapewniony. Sąd jednak zaznaczył, że kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie. Z. P. żądając wznowienia postępowania nie powoływał się nigdy na okoliczność jakoby dowiedziała się o nowych istotnych okolicznościach (czy popełnieniu przestępstwa) w wyniku udostępnienia jej akt sprawy. Z zawartości samych akt administracyjnych nie wywiódł żadnych konkretnych istotnych okoliczności w stosunku do tych, wynikających z samej treści uzasadnienia decyzji o wymeldowaniu. W takiej sytuacji trafnie termin do wniesienia wniosku należało obliczać od dnia przekazania skarżącemu kopii decyzji o wymeldowaniu, nie zaś ustalać termin ewentualnego udostępnienia akt (zasada ekonomii postępowania – art. 12 K.p.a.). Skargę kasacyjną złożył Z. P. domagając się w niej uchylenia w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, względnie zmianę tego wyroku. Zażądał także zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Jako podstawę skargi kasacyjnej Z. P. przedstawił zarzuty rażącego naruszenia art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.") poprzez nierozpoznanie sprawy w granicach zaskarżenia skargą z dnia 10 kwietnia 2013 r. Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny bowiem nie rozpoznał zarzutu sformułowanego w punkcie 2.1 oraz 2.2 skargi polegającego na nierozpoznaniu istoty sprawy, a mianowicie zarzutów podnoszonych w zażaleniu na postanowienie Prezydenta ... W. z dnia 17 stycznia 2013 r. Podnoszone w skardze uchybienia dotyczyły obowiązku organu wznowienia postępowania z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z. P. zaznaczył, że zarzuty nierozpoznane przez Sąd pierwszej instancji dotyczyły art. 147 K.p.a. w związku z art 145 § 1 ust. 1, ust. 5 K.p.a. i art. 7 K.p.a. Dodał, że pomimo istnienia okoliczności faktycznych i podstaw prawnych do wznowienia z urzędu postępowania organy nie uczyniły tego. Skarżący zwrócił też uwagę, że Sąd na stronie 6 uzasadnienia wręcz wprost uchylił się od rozważenia obowiązku organu wznowienia postępowania z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej podniesiono jeden tylko zarzut. Z. P. zarzucił naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. Stwierdził, że Sąd dokonując kontroli legalności postanowienia Wojewody M. nie rozważył wyartykułowanego w skardze zarzutu dotyczącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z których wynika obowiązek organów administracji wznowienia postępowania administracyjnego z urzędu, jeżeli zajdą ku temu przesłanki (powołano art. 147 K.p.a. w związku z art 145 § 1 ust. 1, ust. 5 K.p.a. i art. 7 K.p.a.). Odnosząc się do wskazanego wyżej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sądu Administracyjny w pierwszej kolejności wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Skarżący trafnie wskazuje, że przepis ten pozwala sądowi administracyjnemu na pełną kontrolę zaskarżonej decyzji i uwzględnianie także okoliczności nie podniesionych w skardze. Z. P. niezasadnie jednak wywodzi, że zagadnienie ewentualnego obowiązku wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 13 czerwca 2012 r. o jego wymeldowaniu – jest zagadnieniem, które zawiera się w granicach niniejszej sprawy. Należy uznać za prawidłowe wyjaśnienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym podkreślił on, że przedmiotem niniejszej sprawy jest to, czy wniosek wznowieniowy danej osoby (skarżącego), w konkretnych okolicznościach faktycznych, może doprowadzić do wznowienia postępowania. Kontrola sądu obejmuje bowiem jedynie legalność postanowienia, którym takiego wznowienia odmówiono. Zupełnie inną kwestią jest to, czy w zakresie zadań organu leży obowiązek wznowienia postępowania z urzędu. Tego sąd jednak nie może badać, gdyż jego kognicja obejmuje tylko weryfikację legalności konkretnych, zaskarżonych aktów. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a.