II SA/Rz 78/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany dotyczącej ustaleń w użytkach i klasach gruntów I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) po rozpoznaniu odwołania J. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmian w użytkach i klasach gruntów na terenie części wsi R. utrzymał ją w mocy, wskazując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm, obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267.), określanej dalej jako "K.p.a." oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn. zm.) W uzasadnieniu organ podał, że wskazaną decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta [...] zmienił dotychczasowe ustalenia w użytkach i klasach gruntów na terenie części wsi R., gmina [...] orzeczonych decyzją b. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. zgodnie z operatem pomiarowo-klasyfikacyjnym Biura Geodezji i Terenów Rolnych [...] włączonym do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 7.09.2012 r. pod nr [...], wykonanym w wyniku kontroli terenowej klasyfikacji gruntów z uwzględnieniem zastrzeżeń W. K. dotyczących użytku w działce nr 1247/1. Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że podczas przeprowadzania w 2012 r. kontroli terenowej klasyfikacji gruntów części wsi R. w związku z okołoautostradowym scaleniem gruntów, w trakcie sprawdzania użytków i klas stwierdzone zostały rozbieżności pomiędzy stanem na gruncie a wykazanym w operacie ewidencji gruntów. Rozbieżności te wyjaśniono i uwidoczniono na szkicach klasyfikacyjnych oraz opisano na protokole zmian klasyfikacyjnych. Szkice klasyfikacyjne, protokół zmian klasyfikacyjnych, mapa uzupełniająca oraz wykaz zmian gruntowych zostały wyłożone do wglądu zainteresowanych stron od 8 do 17.08.2012r. w domu Ludowym w R. Do wykazanych zmian użytków zgłoszone zostało przez W. K. zastrzeżenie dotyczące przywrócenia poprzedniego użytku gruntowego w działce nr 1247/1. Zastrzeżenie to zostało uwzględnione i dokonano zmiany użytku gruntowego z PsIV na użytek gruntowy RIVa. Od decyzji tej odwołała się J. K. podnosząc kwestie nieprawidłowości, do jakich doszło podczas uwłaszczeń i w latach późniejszych na terenie wsi R. Odwołująca się wskazała, że działki będące własnością członków jej rodziny są zaorywane przez sąsiadów, co powoduje zmniejszenie ich powierzchni i zmianę przebiegu ich granic. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w piśmie z dnia 24 września 2012 r. J. K. wniosła zastrzeżenie do decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. dotyczące działek nr: 1386/1, 1221/1 i 1483/2, które podtrzymała następnie w protokole spisanym w dniu w dniu 19.11.2012 r. w Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej. W odniesieniu do działki nr 1221/1 J. K. podała, że jej hipotecznym właścicielem była J. M., zaś następcami prawnymi powinny być jej dzieci. Twierdzi, że w miejsce powyższej działki na jej rzecz powinna zostać wykazana działka nr 1221/2. Odnośnie do działki nr 1386/1 J. K. podała, że działka ta położona jest przy dawnej drodze nr 1086, która w świetle stosownych dokumentów winna być wydzielona z działek leżących po jej prawej i lewej stronie, wydzielona zaś została z części jej działki. Według strony, mapa na odcinku lewostronnym tej drogi nie odzwierciedla stanu faktycznego z końca lat sześćdziesiątych. Jej zdaniem, rozgraniczenie powinno być przeprowadzone na całej długości tej drogi, nie zaś tylko na odcinku jej działki, tak by było zgodne z poświadczeniem hipotecznym. Odnośnie natomiast do działki nr 1483/2 J. K. podniosła, że nieruchomość ta jest notorycznie "zajeżdżana" przez sąsiada w związku z czym obawia się, że zostanie pozbawiona własności tej działki. Poza tym twierdzi, że działka ta była pierwotnie dłuższa niż obecnie. Dokonując analizy zgłoszonych przez J. K. zastrzeżeń oraz argumentacji złożonego odwołania WINGiK uznał, że dotyczą one granic i powierzchni działek stanowiących własność składającej odwołanie, jak też własność innych osób fizycznych, nie zaś zmiany użytków i klas gruntów na terenie części wsi R. w związku z okołoautostradowym scaleniem gruntów. Organ podkreślił brak uwzględnienia dołączonych przez J. K. do akt sprawy kopii licznych dokumentów jako nie mających związku z niniejszą sprawą. WINGiK zwrócił uwagę, że w świetle art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo też kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek. Interes prawny cechuje się tym, ze jest on konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny, zaś jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes ten wynikać musi z określonych regulacji materialnoprawnych. Organ podniósł, że J. K. wnosząc o sprostowanie pomyłek w ewidencji gruntów i budynków obr. R. wg dołączonego w trakcie postępowania odwoławczego wykazu osób, nie wykazała interesu prawnego do występowania w ich imieniu. WINGiK podkreślił nadto, że w myśl § 46 ust. 1 w zw. § 10 ust. 1 pkt 2 oraz § 11 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) dane w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek: właścicieli nieruchomości, władających nieruchomościami, użytkowników wieczystych gruntów, jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami, państwowych osób prawnych, którym Skarb Państwa powierzył w stosunku do jego nieruchomości wykonywanie prawa własności lub innych praw rzeczowych, organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnych, powiatowych i wojewódzkich zasobów nieruchomości, użytkowników gruntów państwowych i samorządowych oraz dzierżawców gruntów, którzy władają gruntami na podstawie umów dzierżawy zgłoszonych do ewidencji stosownie do art. 28 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.). W oparciu o powyższe organ stwierdził, że w postępowaniu w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków stronami mogą być jedynie podmioty posiadające określone wyżej uprawnienia do działek ewidencyjnych, których zmiany dotyczą. J. K. złożyła skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. przez ustalenie, iż nie jest stroną postępowania. Podniosła, że jest właścicielem działek, objętych postępowaniem, a zatem bez wątpienia przysługuje jej przymiot strony. Wskazała, że sporządzona w postępowaniu rozgraniczeniowym dokumentacja wskazuje jednoznacznie, że przebieg granic działki nr 1110 oraz nr 1386/1 i 1686/2 jest błędny, zatem opis użytków części nieruchomości sąsiednich jest także nieprawidłowy. Prowadzone postępowanie administracyjne nie może sankcjonować wcześniej powstałych z winy organów prowadzących ewidencję gruntów nieprawidłowości. Podkreśliła, że zmiana oznaczenia użytków oraz klas gruntów jest prowadzona w związku z toczącym się postępowaniem scaleniowym, którego celem jest ustalenie nowych granic działek. Skoro więc podstawą postępowania scaleniowego ma być ewidencja gruntów, a jej rzetelność jest przez nią podważana i wykazało to postępowanie rozgraniczeniowe, to organy prowadzące ewidencję gruntów powinny dołożyć starań, by zgłaszane wątpliwości wyjaśnić. Z uwagi na to, że organy nie odniosły się do przedstawionych przez nią dokumentów i argumentów, należy uznać, że przedmiot postępowania nie został całkowicie rozpoznany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z argumentacją jak w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego czy też innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje koniecznością uchylenia skarżonej decyzji (postanowienia) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej następnie "P.p.s.a.". Jeśli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, na co wskazuje art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzeka przy tym w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Rozpoznając niniejszą skargę w zakresie wyżej wskazanym Sąd uznał, że jest ona zasadna, jednak z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu. Stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2012 r. utrzymała w mocy decyzję Starosty [...] z [...] września 2012 r. dotyczącą zmiany dotychczasowych ustaleń w użytkach i klasach gruntów na terenie części wsi R. Jak wynika z akt sprawy, decyzja organu I instancji została wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi R. w dniach od 17 września do 30 września 2012 r. Nastąpiło to na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 z późn. zm.), zgodnie z którym naczelnik gminy po rozpatrzeniu projektu klasyfikacji gruntów i zgłoszonych do tego projektu zastrzeżeń wydaje orzeczenie o ustaleniu klasyfikacji gruntów. Orzeczenie ogłasza się przez wywieszenie w lokalu prezydium gromadzkiej rady narodowej na okres 14 dni. Regulacja ta stanowi unormowanie szczególne, do którego zastosowania odsyła art. 49 K.p.a. Ten ostatni przepis stanowi z kolei, ze strony mogą być powiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Bieg wskazanego wyżej czternastodniowego terminu rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego udostępnienia aktu organu administracji publicznej. Chodzi zatem o pierwszy dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści tego aktu np. na tablicach ogłoszeń. Taki sposób liczenia powyższego terminu wynika wprost z literalnej wykładni powołanego przepisu. Użycie przez ustawodawcę sformułowania "od dnia publicznego ogłoszenia" należy bowiem odczytywać jako wskazanie na pierwszy dzień takiego ogłoszenia (nie zaś na ostatni). Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.04.2011 r. II OSK 234/11, LexPolonica nr 2540116). W świetle art. 49 K.p.a., upływ terminu czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia powoduje skutek w postaci fikcji prawnej doręczenia. Doręczenie to bowiem uważa się za dokonane po upływie powyższego terminu. Z tą z kolei chwilą rozpoczyna swój bieg, wynikający z art. 129 § 2 K.p.a., czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, doręczonej we wskazany wyżej sposób. W niniejszej sprawie, decyzja Starosty [...] z [...] września 2012 r. została, jak już wyżej podano, wywieszona na tablicy ogłoszeń we wsi R. w dniach od 17 do 30 września 2012 r. Z tym ostatnim dniem tj. 30 września 2012 r. - w świetle brzmienia art. 49 K.p.a., stosowanego w związku z brzmieniem § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów – nastąpiło zatem doręczenie wskazanego rozstrzygnięcia. Możliwość jego zakwestionowania pojawiła się więc z dniem 1 października 2012 r. i istniała do 15 października 2012 r. - zgodnie z regulacją z art. 57 § 4 K.p.a., wedle której jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy (w niniejszym przypadku 14 października 2012 r. to niedziela), za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni (w niniejszej sprawie 15 października 2012 r. – poniedziałek). Tymczasem odwołanie J. K. od decyzji Starosty [...] z [...] września 2012 r., datowane 24 września 2012 r., wpłynęło do tego organu w dniu 25 września 2012 r., a zatem zanim rozpoczął bieg termin do zakwestionowania tego rozstrzygnięcia w drodze wskazanego środka prawnego. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, doręczenie przedmiotowej decyzji nastąpiło w dniu 30 września 2012 r., a początek biegu terminu do złożenia odwołania to dzień 1 października 2012 r. Rozpoznając tak przedwcześnie złożone odwołanie WINGiK dopuścił się rażącego naruszenia prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro bowiem dzień doręczenia decyzji stanowi jednocześnie moment jej wprowadzenia do obrotu prawnego (art. 110 K.p.a.), to nie jest dopuszczalne kwestionowanie takiej decyzji, która do takiego obrotu prawnego jeszcze nie weszła. Tym samym brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania takiego środka prawnego. Organ odwoławczy w takiej sytuacji winien zaś w myśl art. 134 K.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Pod pojęciem owej niedopuszczalności mieści się bowiem bez wątpienia sytuacja, gdy stanowiąca przedmiot takiego odwołania decyzja nie została jeszcze doręczona stronie, a zatem nie funkcjonuje jeszcze w obrocie prawnym. Stwierdzenie przesłanki nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 49 i art. 134 K.p.a.) obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Działając z kolei w oparciu o art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.