II OSK 234/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1456/10 w sprawie ze skargi K. C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od K. C. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 234/11 UZASADNIENIE 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1456/10 uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] maja 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 58 § 1 i 2 Kpa, uchybiony termin należy przywrócić, jeżeli zostaną spełnione łącznie cztery przesłanki: 1) strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu; 2) strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy (§ 1); 3) wniosek ten został wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, oraz 4) jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin (w tym wypadku wniesienie odwołania) (§ 2). Przywrócenie terminu jest instytucją procesową mającą na celu ochronę strony przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu dla podjęcia czynności procesowej. Instytucja ta będzie mieć zatem zastosowanie w sytuacji, gdy organ ustali ponad wszelką wątpliwość, że strona uchybiła terminowi do dokonania czynności procesowej. Tymczasem w ocenie Sądu sytuacja taka nie miała miejsca w sprawie niniejszej. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Dla niego więc termin 14 dni do złożenia odwołania liczony jest od dnia indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą". Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję. Zatem okoliczność wydania decyzji w pierwszej instancji przez wojewodę podlega obwieszczeniu publicznemu w urzędzie wojewódzkim. Ponadto, takie obwieszczenia powinny być zamieszczone w siedzibach urzędów gmin, przez których obszar ma przebiegać dana droga, na stronach internetowych tych gmin oraz w prasie lokalnej. W rozpoznawanej sprawie Minister Infrastruktury zastosował nieprawidłowy sposób obliczania terminu, w którym można było uznać doręczenie decyzji I instancji za dokonane ze skutkiem prawnym. Treść art. 49 Kpa wskazuje, że czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Skoro zaskarżona decyzja została umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Gdańsku w okresie od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r., to termin wynikający z art. 49 Kpa powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie nastąpiło. Innymi słowy, gdy doręczenie ze skutkiem prawnym ma nastąpić w trybie art. 49 Kpa, czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości. Przyjęcie odmiennej tezy, jak to zrobił organ odwoławczy, że termin ten należy obliczać od dnia, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie poprzez publikację w Dzienniku Bałtyckim (6 styczeń 2010 r.), prowadziłoby do sytuacji, w której bez znaczenia w sensie faktycznym i prawnym pozostawałaby okoliczność, że publiczne ogłoszenie nastąpiło na okres dłuższy niż czternaście dni, o których mowa w art. 49 Kpa. Taka wykładnia omawianego przepisu jest nieprawidłowa i powoduje ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego. Mogłoby to bowiem prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, mimo że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się. Wobec tego dopiero z upływem czternastego dnia od dnia publicznego ogłoszenia licząc w sposób wskazany wyżej - rozpoczął bieg czternastodniowy termin do złożenia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2010 r. Na mocy art. 49 Kpa należało więc przyjąć, że decyzja organu I instancji została stronom doręczona 2 lutego 2010 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 3 lutego 2010 r. Konsekwencją powyższego jest nieprawidłowe ustalenie organu, że odwołanie K. C. z 6 lutego 2010 r. zostało wniesione uchybieniem terminu. Powyższe ustalenie prowadzi konsekwentnie do wniosku, że skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] grudnia 2010 r., co czyni bezprzedmiotowym wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. 2. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Ministra Infrastruktury, który zarzucił zaskarżonemu wyrokowi 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 49 Kpa w związku z art. 11f ust. 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 Kpa oraz art. 58 § 1 Kpa i art. 59 § 1 i 2 Kpa - poprzez przyjęcie, że art. 49 Kpa statuuje normę pozwalającą uznać doręczenie decyzji, dokonywane w drodze obwieszczenia, na podstawie art. 11f ust. 3 ustawy, za skuteczne po upływie 14 dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, podczas gdy art. 49 Kpa przyjmuje, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest od dnia, w którym publicznego ogłoszenia dokonano. Ta błędna wykładnia w konsekwencji doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 Kpa i uznania, że bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę rozpoczął się w dniu następującym po ostatnim dniu publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji. To skutkowało uznaniem przez Sąd, że organ nieprawidłowo ustalił, że odwołanie skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu, bowiem, w ocenie Sądu skarżąca nie uchybiła temu terminowi, w związku z czym jej wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania był bezprzedmiotowy, co doprowadziło Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 58 § 1 Kpa oraz art. 59 § 1 i 2 Kpa i wydania przez Sąd zaskarżonego wyroku. 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa" i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 49 Kpa i art. 11f ust. 3 ustawy, oraz w zw. z art. 129 § 2 Kpa, art. 58 § 1 Kpa i art. 59 § 1 i 2 Kpa oraz zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych o istotnych okolicznościach, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, czego wynikiem była błędna wykładnia art. 49 Kpa i art. 11f ust. 3 ustawy, niewłaściwe zastosowanie art. 129 § 2 Kpa i ustalenie Sądu, że skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, a także niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 Kpa i art. 59 § 1 i 2 Kpa. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zwrot od skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.1. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej powołano się na art. 49 Kpa, który stanowi, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Art. 11f ust. 3 ustawy jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 Kpa, gdyż stanowi, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich doręcza decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamia o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Przepis ten nie zawiera normy regulującej sposób liczenia terminu, z upływem którego można uznać za doręczoną decyzję, doręczaną w drodze obwieszczenia. Dlatego należy stosować w tym zakresie art. 49 Kpa. Ustanawia on domniemanie, że w przypadku doręczania stronom decyzji poprzez obwieszczenie, doręczenie jej uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" z art. 49 Kpa należy rozumieć w sposób następujący: jest to dzień, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiału o określonej treści. W przypadku publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji chodzi o dzień, w którym dokonano zamieszczenia tego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej prasie lokalnej. Jeśli, tak jak w przypadku decyzji Wojewody Pomorskiego, publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych możliwości technicznych, wymaganych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej. W rozpatrywanej sprawie była to publikacja obwieszczenia o wydaniu decyzji w "Dzienniku Bałtyckim" z 6 stycznia 2010 r. Na taki sposób wykładni art. 49 Kpa wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 lipca 2008 r., II OSK 1120/08. Wykładnia art. 49 Kpa dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma charakter rozszerzającej wykładni funkcjonalnej normy, która nie budzi wątpliwości przy dokonywaniu wykładni językowej. Stąd należy postawić Sądowi I instancji zarzut przekroczenia granic dopuszczalnej wykładni i zastosowania innej niż językowa, metody wykładni przepisu, podczas gdy wykładnia językowa daje jednoznaczne rezultaty rozumienia art. 49 Kpa. Ponadto zwrócono uwagę, że dokonując wykładni nie należy doszukiwać się słów, które nie zostały zamieszczone w przepisie przez ustawodawcę. Godzi to bowiem w zasadę racjonalnego ustawodawcy, z której wynika, że gdyby jakiś wyraz miał się pojawić w rozpatrywanym przepisie, to zostałby on w nim zamieszczony. Sąd I instancji doszukał się, że w art. 49 Kpa chodzi o uznanie, że doręczenie jest skuteczne po upływie 14 dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, chociaż w przepisie tym zwrot "ostatni dzień" nie występuje. Taka wykładnia stoi także w sprzeczności ze stanowiskiem doktryny, która w sposób jasny i precyzyjny określa, że zgodnie z przepisem art. 49 Kpa in fine, sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, Wyd. 9, Warszawa 2008, Art. 49 Nb 3). Termin 14-dniowy, powodujący doręczenie aktu administracyjnego, zaczyna swój bieg w pierwszym dniu publicznej dostępności, tj. pierwszego dnia zamieszczenia obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. To jest więc dzień publicznego ogłoszenia, od którego należy liczyć 14 dni, z upływem których uznaje się doręczenie decyzji za skutecznie dokonane. Takiej właśnie wykładni art. 49 Kpa dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 2010 r., II OSK 45/10 oraz w wyroku z 1 grudnia 2010 r., II OSK 1903/10. Jednoznacznie w nich stwierdził, że w rozumieniu art. 49 Kpa, uznaje się, że doręczenie decyzji dokonane w drodze obwieszczenia nastąpiło z upływem 14 dni od pierwszego dnia, w którym dokonano publicznego ogłoszenia tego obwieszczenia. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 49 kpa uniemożliwia de facto możliwość określenia terminu do złożenia odwołania, wobec stosowanych praktyk zamieszczania obwieszczeń na tablicach ogłoszeń. Bowiem pozostawienie obwieszczenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej na tablicy ogłoszeń gminy lub urzędu wojewódzkiego, na okres dłuższy, niż 14 dni, powoduje paraliż postępowania administracyjnego, pozwalając na oddalone czasowo składanie środków zaskarżenia od decyzji. Zaprezentowana przez WSA w Warszawie wykładnia art. 49 Kpa, wykracza poza ramy wykładni językowej, prowadząc jednocześnie do naruszenia art. 12 § 1 i 7 Kpa, tj. zasady szybkości postępowania odwoławczego, a także słusznego interesu społecznego w postaci skrócenia procedur związanych z rozbudową infrastruktury drogowej na terenie RP. Ta błędna wykładnia art. 49 Kpa doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 Kpa i przyjęcia, że bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę – K. C. rozpoczął się w dniu następującym po ostatnim dniu publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji. To zaś skutkowało uznaniem przez Sąd, że Minister Infrastruktury nieprawidłowo obliczył termin doręczenia decyzji stronie oraz termin do wniesienia odwołania, przez co ustalił, że odwołanie skarżącej zostało wniesione po terminie i dlatego rozpatrzył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, skoro skarżąca nie uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, to jej wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej był bezprzedmiotowy. Dlatego Sąd wydał zaskarżony wyrok uchylający postanowienie organu odwoławczego o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przy prawidłowej wykładni art. 49 Kpa należy uznać, że bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Pomorskiego rozpoczął się w dniu następującym po upływie 14 dnia od dnia dokonania publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu tej decyzji, to jest od pierwszego dnia, w którym takiego ogłoszenia dokonano. Ponieważ, jak wyżej wykazano, tych publicznych ogłoszeń dokonano w kilku miejscach i w różnych dniach, należało przyjąć, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się w dniu 21 stycznia 2010 r., to jest po upływie 14 dni od 6 stycznia 2010 r., w którym dokonano najpóźniejszego publicznego ogłoszenia obwieszczenia - w "Dzienniku Bałtyckim". Zatem termin do wniesienia odwołania, w świetle art. 129 § 2 w zw. z art. 49 Kpa, minął 3 lutego 2010 r. Dlatego Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że odwołanie nadane w urzędzie pocztowym 6 lutego 2010 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. 2.2. Naruszenie art. 141 § 4 ppsa i art. 133 § 1 ppsa w zw. z art. 49 Kpa i art. 11f ust. 3 ustawy oraz w zw. z art. 129 § 2 Kpa oraz art. 58 § 1 Kpa i art. 59 § 1 i 2 Kpa, i zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa polegało na tym, że Sąd, na podstawie akt sprawy, błędnie ustalił stan faktyczny. Sąd ocenił, że publiczne ogłoszenie obwieszczenia zostało dokonane 19 stycznia 2010 r., w związku z czym przyjął, że decyzję skutecznie doręczono stronom 2 lutego 2010 r. W konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 129 § 2 Kpa, gdyż uznał on, że termin do wniesienia odwołania od decyzji rozpoczął bieg 3 lutego 2010 r., co z kolei doprowadziło do uznania, że skarżąca wniosła odwołanie w terminie. To doprowadziło Sąd do uwzględnienia skargi w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami, a Sąd powinien zastosować art. 151 ppsa i skargę oddalić. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ppsa). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie zgodzić się z zaprezentowaną w skardze kasacyjnej argumentacją. W myśl art. 49 Kpa strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zatem bieg terminu, o którym mowa w omawianym przepisie, rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia decyzji administracyjnej. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie. W konsekwencji, odnośnie kluczowego dla rozpoznawanej sprawy zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 49 kpa należy wskazać, że Sąd I instancji całkowicie wypaczył treść tego przepisu prawa, stwierdzając, że czternastodniowy termin oblicza się od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W świetle reguł wykładni językowej niedopuszczalne jest bowiem wprowadzanie do interpretowanego przepisu zwrotów językowych, których w nim nie ma. Nie można więc było zastąpić określenia "od dnia publicznego ogłoszenia", wyrażeniem "od ostatniego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie". Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w przywołanym przepisie jest zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób, o ile przepisy szczególne na to zezwalają. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia w znaczeniu podanym powyżej. Nie budzi to zresztą najmniejszych wątpliwości, ani w literaturze przedmiotu - por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, ani też w orzecznictwie sądowym – por. np. wyrok NSA z 14 marca 2008 r., I OSK 400/07, a także orzeczenia NSA powołane w skardze kasacyjnej. Tym samym błędna była interpretacja Sądu I instancji dotycząca art. 49 kpa i wskazująca, że skoro zaskarżona decyzja została umieszczona na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w Gdańsku w okresie od 5 stycznia do 19 stycznia 2010 r., to termin wynikający z art. 49 Kpa powinien rozpocząć swój bieg od ostatniego dnia, w którym to publiczne ogłoszenie nastąpiło. Innymi słowy mówiąc, że doręczenie miało miejsce dopiero w dniu 2 lutego 2010 r., a zatem czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg 3 lutego 2010 r. Jak wskazano wcześniej, błąd Sądu I instancji jest oczywisty i nie pozostawia wątpliwości tak doktryny, jak i orzecznictwa. Zasadnie w tym zakresie Minister Infrastruktury, wskazał, że zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i funkcjonalna nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej pojęcie ‘dzień publicznego ogłoszenia’ należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu organu administracji publicznej. Argumentacja WSA, wskazująca, że taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego, a ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo, że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się jest ewidentnie sprzeczna z art. 49 Kpa, również patrząc z dalszej perspektywy niż tylko dosłowne brzmienie tego przepisu. Również wykładnia celowościowa, wbrew stanowisku WSA, przemawia przeciw argumentacji Sądu I instancji. NSA wskazuje, że rozwiązanie przyjęte w art. 49 Kpa jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Kierując się sposobem rozumowania Sądu I instancji (ochrona możliwości skarżenia aktów administracyjnych), cała idea zastosowania art. 49 Kpa byłaby błędna. Podsumowując, art. 49 tworzy - co oczywiste - pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej – konwenansu i dokonywanie wykładni tego przepisu w sposób, w jaki dokonał tego WSA jest także pod względem wykładni celowościowej i funkcjonalnej sprzeczne z prawem. Podzielić również należy stanowisko Ministra Infrastruktury, że w przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, dopuszczonych przez art. 11f ust. 3 ustawy, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie, a więc w trybie art. 49 Kpa. Rozpatrując sprawę ponownie WSA jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego wyżej. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 ppsa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.