II OSK 1903/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gugała - Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 455/10 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w C. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. II OSK 1903/10 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 31 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę spółki [...] SA w C. i uchylił postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Infrastruktury stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej dla inwestycji polegającej na budowie dwupoziomowego skrzyżowania drogi z torami kolejowymi, w ciągu ulicy Mleczarskiej w C.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U z 2007 r., Nr 16, poz. 94 ze zm.). Organ, wypełniając obowiązek wynikający z art. 9q ust. 2 ww. ustawy doręczył decyzję wnioskodawcy, zaś pozostałe strony zawiadomił o jej wydaniu w drodze obwieszczenia w urzędzie wojewódzkim i urzędzie gminy właściwym ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tej gminy oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Dotychczasowym właścicielom i użytkownikom wieczystym doręczył na adres określony w katastrze nieruchomości zawiadomienie o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej z informacją o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organ odwoławczy wskazał, ze w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia wywieszenia obwieszczeń na tablicach ogłoszeń Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie w okresie od 23 kwietnia do 8 maja 2009 r. i Urzędu Miasta Ciechanowa w okresie od 4 maja do 20 maja 2009 r., a także informacji o opublikowaniu obwieszczenia na stronach internetowych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu 29 kwietnia 2009 r. i Urzędu Miasta Ciechanowa w dniu 5 maja 2009 r. oraz potwierdzenie publikacji obwieszczenia w tygodniku "Czas Ciechanowa" z dnia 30 kwietnia 2009 r. Zdaniem organu odwoławczego, skoro art. 49 k.p.a. stanowi, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to zważywszy, że w obwieszczenie zostało najpóźniej ogłoszone w dniu 5 maja 2009 r., to termin skutkujący doręczeniem decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. upłynął w dniu 19 maja 2009 r. Termin do wniesienia odwołania od decyzji upływał zatem w dniu 3 czerwca 2009 r. Tymczasem odwołanie spółki [...] S.A. w C. nadane zostało w urzędzie pocztowym w dniu 15 czerwca 2009 r., czyli z uchybieniem terminu. Skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2009 r. złożyła spółka [...] SA w C.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zawiadomienie o wydaniu decyzji spółka otrzymała w dniu 1 czerwca 2009 r. i podjęła kroki w celu zapoznania się z decyzją, napotykając problemy w jej udostępnieniu. Zdaniem skarżącej bezcelowym było wysyłanie zawiadomienia o decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. w taki sposób, że dotarło do niej dopiero w dniu 1 czerwca 2009 r. Zbyt daleko idące jest obciążanie strony obowiązkiem śledzenia obwieszczeń, dlatego ustawodawca przewidział zawiadomienie, jako informację dla strony o wydaniu aktu. Organ uchybił temu obowiązkowi, naruszając zasadę z art. 9 k.p.a., a w konsekwencji uniemożliwił stronie czynny udział w sprawie i obronę swoich praw. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy nieprawidłowo obliczył termin, z upływem którego należy uznać doręczenie decyzji za skutecznie dokonane. Jak stanowi art. 49 k.p.a. decydujący jest upływ 14-dniowego terminu od dnia publicznego ogłoszenia. Organ odwoławczy ocenił, że termin ten, skutkujący uznaniem decyzji za doręczoną, należało liczyć od daty najpóźniej opublikowanego obwieszczenia, tj. od dnia 5 maja 2009 r., kiedy nastąpiło zamieszczenie obwieszczenia na stronie internetowej Urzędu Miasta Ciechanowa. Organ pominął przy tej ocenie fakt, że obwieszczenie było w dalszym ciągu publicznie ogłaszane po tej dacie, bowiem od 4 maja do 20 maja 2009 r. było zamieszczone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta Ciechanowa. Datą początkową, od której rozpoczyna bieg 14-dniowy termin przewidziany w art. 49 k.p.a., jest dzień publicznego ogłoszenia. O ile więc obwieszczenie publikowane jest dłużej niż jeden dzień, to każdy z dni trwającego ogłoszenia jest dniem publicznego ogłoszenia wskazanym w art. 49 k.p.a. W ocenie Sądu zatem bieg 14-dniowego terminu, dla uznania skuteczności doręczenia decyzji, należy obliczać od ostatniego dnia terminu, w którym nastąpiło publiczne ogłoszenie, a w przypadku ogłoszenia publicznego dokonywanego niejednocześnie, przy zastosowaniu różnych środków ogłaszania, od ostatniego dnia terminu, w którym nastąpiło ostatnie publiczne ogłoszenie. W przeciwnym przypadku organ administracji publicznej zamykałby drogę do wniesienia środka odwoławczego tym stronom postępowania, które zapoznałyby się z trwającym ogłoszeniem publicznym, po terminie publikacji innego ogłoszenia uznanego za ostatnie przez organ administracji publicznej, a zatem terminie znanym wyłącznie temu organowi. Zdaniem Sądu I instancji należało zatem przyjąć, że decyzja została doręczona stronom w dniu 3 czerwca 2009 r., a więc z upływem 14 dni od daty zakończenia ogłoszenia publicznego w Urzędzie Miasta Ciechanowa, dokonywanego w okresie od 4 maja do 20 maja 2009 r. W tej sytuacji organ odwoławczy nieprawidłowo ustalił, że nadane przez stronę skarżącą w dniu 15 czerwca 2009 r. odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r. skargę kasacyjną złożył Minister Infrastruktury. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu błędną wykładnię art. 49 k.p.a. w związku z art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o transporcie kolejowym oraz ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2009 r. Nr 1, poz. 3). Doprowadziło to Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że art. 49 k.p.a. statuuje normę pozwalającą uznać doręczenie decyzji za skuteczne po upływie 14 dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, podczas gdy art. 49 k.p.a. przyjmuje, że doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia, to jest od dnia, w którym publicznego ogłoszenia dokonano. Ta błędna wykładnia art. 49 k.p.a. doprowadziła Sąd do niewłaściwego zastosowania art. 129 § 2 k.p.a. i uznania, że bieg terminu do złożenia odwołania przez stronę rozpoczął się w dniu następującym po ostatnim dniu publicznego ogłoszenia obwieszczenia o wydaniu decyzji, co skutkowało wydaniem przez Sąd zaskarżonego wyroku. W ocenie kasatora bieg tego terminu rozpoczął się w dniu następującym po upływie 14 dnia od dnia dokonania publicznego ogłoszenia, to jest od pierwszego dnia, w którym takiego ogłoszenia dokonano. Z kolei błędna wykładnia art. 49 k.p.a. spowodowała, że Sąd naruszył również art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez dokonanie, na podstawie akt sprawy, błędnych ustaleń faktycznych o istotnych okolicznościach, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Skutkowało to uznaniem przez Sąd I instancji, że organ naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co doprowadziło Sąd do uwzględnienia skargi, w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami, a Sąd powinien zastosować art. 151 p.p.s.a. i skargę oddalić. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Sąd l instancji dokonał błędnej wykładni pojęcia "dzień publicznego ogłoszenia", użytego w art. 49 k.p.a. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako dzień, w którym dokonano publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiału o określonej treści. W przypadku publicznego obwieszczenia o wydaniu decyzji chodzi o dzień, w którym dokonano zamieszczenia tego obwieszczenia na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub w prasie lokalnej. Jeśli, tak jak w przypadku decyzji Wojewody Mazowieckiego, publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych możliwości technicznych, wymaganych przez art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej. W rozpatrywanej sprawie była to publikacja obwieszczenia o wydaniu decyzji na stronie internetowej Urzędu Miasta Ciechanowa, której dokonano w dniu 5 maja 2009 r. Kasator stwierdził, że wykładnia art. 49 k.p.a. dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ma charakter rozszerzającej wykładni funkcjonalnej w odniesieniu do normy, która nie budzi wątpliwości przy dokonywaniu wykładni językowej. Stąd należy postawić Sądowi l instancji zarzut przekroczenia granic dopuszczalnej wykładni i zastosowania innej, niż językowa, metody wykładni przepisu, podczas, gdy wykładnia językowa daje jednoznaczne rezultaty rozumienia art. 49 k.p.a. Dokonując wykładni nie należy doszukiwać się słów, które nie zostały zamieszczone w przepisie przez ustawodawcę. Godzi to bowiem w zasadę racjonalnego działania ustawodawcy, z której wynika, że gdyby jakiś wyraz miał się pojawić w rozpatrywanym przepisie, to zostałby on w nim zamieszczony. Sąd l instancji stwierdził zaś, że w art. 49 k.p.a. chodzi o uznanie, że doręczenie jest skuteczne po upływie 14 dni od ostatniego dnia publicznego ogłoszenia, podczas gdy w przepisie tym wyraz "ostatni dzień" nie występuje. Tymczasem sam upływ 14 dni, w ciągu których obwieszczenie było dostępne publicznie, powoduje, że czynność doręczenia uważa się za dokonaną ze skutkiem prawnym. Termin 14-dniowy, powodujący doręczenie aktu administracyjnego, zaczyna swój bieg w pierwszym dniu publicznej dostępności. Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa procesowego kasator podniósł, że naruszenie art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 49 i art. 129 § 2 k.p.a. polegało na błędnym ustaleniu stanu faktycznego. Sąd przyjął błędną ocenę okoliczności, które Minister Infrastruktury wziął pod uwagę wydając zaskarżone postanowienie. Sąd ocenił, że publiczne ogłoszenie obwieszczenia zostało dokonane w dniu 20 maja 2009 r., w związku z czym przyjął, że decyzję skutecznie doręczono stronom w dniu 3 czerwca 2009 r. Wynikiem tego było niewłaściwe zastosowanie przez Sąd art. 129 § 2 k.p.a. Doprowadziło to Sąd do uwzględnienia skargi w sytuacji, w której postępowanie organu nie było dotknięte wadami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Cała konstrukcja skargi kasacyjnej opiera się na zarzucie dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 49 k.p.a., która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co w następstwie skutkowało naruszeniem przepisów postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy - doprowadziła bowiem do uwzględnienia skargi, podczas gdy zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury odpowiadało prawu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób nie zgodzić się z zaprezentowaną w skardze kasacyjnej argumentacją. W myśl art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Z kolei przepisem szczególnym, o którym stanowi cytowany art. 49 k.p.a. jest w niniejszej sprawie art. 9q ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.), stosownie do którego wojewoda doręcza decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej wnioskodawcy oraz wysyła zawiadomienie o jej wydaniu właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony zawiadamia w drodze obwieszczeń w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. W niniejszej sprawie Wojewoda Mazowiecki doręczył decyzję o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej w sposób przewidziany w ww. przepisie. Faktu tego strony zresztą nie kwestionują. Kwestią sporną jest zaś sposób obliczenia daty doręczenia stronom decyzji w sposób przewidziany w art. 9q ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym w związku z art. 49 k.p.a. Datę tę należy ustalić, licząc upływ 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego ogłoszenia określonej w art. 49 k.p.a. jest, o ile przepisy szczególne na to zezwalają, zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach organów administracji w drodze publicznego obwieszczenia lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób. W takim przypadku doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od daty publicznego ogłoszenia (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377; wyrok NSA z dnia 14 marca 2008 r., I OSK 400/07). Tym samym oczywiście błędna była interpretacja Sądu I instancji dotycząca art. 49 k.p.a., wskazująca, że czternastodniowego terminu wskazanego w tym przepisie nie należy obliczać od pierwszego dnia, w którym nastąpiło ostatnie publiczne obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r., dokonane w dniu 5 maja 2009 r. na stronach internetowych Urzędu Miasta Ciechanowa. Zasadnie Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z zasadami wykładni prawniczej, za podstawową uznaje się wykładnię językową, a następnie systemową oraz funkcjonalną. Kolejność ich stosowania jest uzależniona od wyników wcześniejszego etapu wykładni prawniczej, tj. należy stosować wykładnię funkcjonalną wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia językowa i systemowa nie dają jednoznacznych, bezspornych wyników. Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy rozumieć jako termin, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Termin ten jest na gruncie przepisów prawa rozumiany jako zdarzenie pewne, dające się obiektywnie określić. W przypadku publicznego obwieszczenia w rozpatrywanej sprawie należy uznać, że chodzi o moment, gdy obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej zostało umieszczone na stronach internetowych Urzędu Miasta Ciechanowa (jako najpóźniej dokonane publiczne obwieszczenie). Należało zatem przyjąć, że od tego dnia nastąpiło publiczne ogłoszenie w zakresie informacji dotyczącej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. Argumentacja Sądu I instancji, wskazująca, że taka wykładnia omawianego przepisu spowodowałaby ograniczenie prawa strony do wniesienia środka odwoławczego, a ponadto mogłaby prowadzić do utraty możliwości wniesienia przez stronę środka odwoławczego z powodu upływu terminu, pomimo, że o treści decyzji dowiedziała się z obwieszczenia (tj. publicznego ogłoszenia) w okresie umożliwiającym takie zapoznanie się, jest sprzeczna z art. 49 k.p.a., również patrząc z dalszej perspektywy, niż tylko dosłowne brzmienie tego przepisu. Także wykładnia celowościowa przemawia przeciw argumentacji Sądu I instancji. Rozwiązanie przyjęte w art. 49 k.p.a. jest rozwiązaniem ekstraordynaryjnym, służącym zapewnieniu szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia, jaką jest publiczne ogłoszenie. Kierując się sposobem rozumowania Sądu I instancji (ochrona możliwość skarżenia aktów administracyjnych) cała idea zastosowania art. 49 k.p.a. byłaby błędna. Przepis art. 49 k.p.a. tworzy pewną fikcję doręczenia i tym samym wszelkie jej przesłanki są tylko wynikiem umowy społecznej – konwenansu i dokonywanie wykładni tego przepisu w sposób, w jaki dokonał tego WSA, jest także pod względem wykładni celowościowej i funkcjonalnej sprzeczne z prawem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., II OSK 45/10). W tej sytuacji uznać również za zasadny należało zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Błędna wykładnia art. 49 k.p.a. doprowadziła bowiem Sąd I instancji do naruszenia wskazanych przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd odstąpił przy tym, w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., od zasądzenia od skarżącej spółki kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem trudno byłoby zaakceptować ponoszenie przez nią skutków błędnego poglądu Sądu I instancji.