II OSK 2716/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 178/13 w sprawie ze skargi L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2012 r. nr SKO.4150.3027.2012 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 178/13 oddalił skargę L.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 5 grudnia 2012 r., nr SKO.4150.3027.2012, w przedmiocie warunków zabudowy. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 1 czerwca 2012 r. L.Z. zwrócił się do Wójta Gminy S. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mieszkalno-usługowego, o powierzchni do 800 m2, w tym 240 m2 z przeznaczeniem na usługi polegające na wysyłkowej sprzedaży bielizny i 560 m2 jako część mieszkalna. Wójt Gminy S. decyzją z dnia 13 lipca 2012 r., odmówił wydania wnioskowanej decyzji wskazując, że inwestycja nie spełnia jednego z koniecznych warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. warunku dobrego sąsiedztwa, gdyż przekracza gabarytowo istniejącą w sąsiedztwie zabudowę oraz intensywność wykorzystania terenu (dopuszczalna 18 %, a wnioskowana 30 %). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania L.Z., decyzją z dnia 4 września 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wskazał na niekompletność wniosku, w szczególności w zakresie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy w formie opisowej i graficznej oraz brak uzasadnienia określonego w decyzji dopuszczalnego 18 % wskaźnika powierzchni zabudowy, w sytuacji gdy w analizie średni wskaźnik zabudowy określono na poziomie 30 %. Natomiast dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w aspekcie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, należy dokonać analizy urbanistyczno-architektonicznej wszystkich nieruchomości położonych w granicach wyznaczonego obszaru w zakresie funkcji każdego z obiektów zlokalizowanych na tych nieruchomościach oraz w zakresie parametrów i gabarytów każdego z nich. Wyniki analizy stanowią podstawę rozstrzygnięcia wniosku w aspekcie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy S. decyzją z dnia 17 października 2012 r. odmówił L.Z. wydania decyzji na budowę obiektu mieszkalno-usługowego o powierzchni 800 m2 na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że planowany obiekt znajduje się w obszarze zabudowy jednorodzinnej, z budynkami parterowymi, w większości z poddaszami użytkowymi, nieposiadającymi części usługowej a jedynie gospodarcze (garaż). Powierzchnie działek w tym obszarze wynoszą przeważnie ok. 1000 m2 z wyjątkiem działki nr [...] i działki wnioskodawcy nr [...] o powierzchni ponad 4000 m2, a istniejące budynki mieszkalne w większości nie przekraczają powierzchni 200 m2 z wyjątkiem istniejącego budynku na działce wnioskodawcy nr [...], którego powierzchnia zabudowy wynosi 400 m2. Średni wskaźnik zabudowy powierzchni działek położonych w wyznaczonym do analizy obszarze wynosi 12 %, zaś najwyższy wskaźnik zabudowy jednej z działek to 30 %. Na działce wnioskodawcy nr 244 objętej wnioskowaną inwestycją o powierzchni zabudowy 800 m2, wskaźnik ten wyniósłby 30 %, z uwagi na już istniejący tam budynek mieszkalno-usługowy o powierzchni zabudowy 400 m2. Wójt stwierdził, iż powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że zamierzony do realizacji obiekt przewyższa wielokrotnie nie tylko powierzchnię zabudowy i kubaturę innych obiektów mieszkalnych w obszarze, ale również ponad dwukrotnie parametry już istniejącego na działce nr [...] obiektu wnioskodawcy. W odwołaniu L.Z. zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pod pojęciem obiektu o podobnych gabarytach i formie architektonicznej, należy rozumieć jedynie obiekt o gabarytach identycznych do tych już istniejących oraz błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na stwierdzeniu, że w obszarze analizowanym wokół działki nr 244 w N. dopuszczalny procent intensywności wykorzystania terenu wynosi 30 %; - art. 107 § 3 i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji oraz poprzez niezastosowanie się do wytycznych Kolegium w zakresie wyjaśnienia przyjęcia wskaźnika intensywności wykorzystania terenu w analizowanym obszarze na poziomie 18 %. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 5 grudnia 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 17 października 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ stwierdził, że Wójt Gminy S. zastosował się do wskazań poprzedniej decyzji Kolegium. Wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku, który w piśmie z dnia 18 marca 2012 r. podał wymiary budynku 18 x 47 m, układ połaci dachowych jako czterospadowe, miejsce zjazdu na przedmiotową działkę – z drogi gminnej, ilość miejsc parkingowych przed budynkiem określił na 6, załączając rysunki z których wynika, że obiekt będzie posiadać jedną kondygnację. Na kopii mapy w skali 1: 1000 organ wyznaczył wokół przedmiotowej działki obszar zgodnie z wymogami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a następnie dokonał analizy każdej działki w nim położonej (tj. działki wnioskodawcy – nr [...], oraz działek o nr [...]), pod kątem funkcji istniejących budynków, ich wysokości i szerokości elewacji frontowej, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz układu połaci dachowych. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że planowany do realizacji na działce nr [...] budynek mieszkalno-usługowy o powierzchni 800 m2 z częścią usługową nie spełnia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż nie stanowi on kontynuacji tego co znajduje się w sąsiedztwie. Planowany budynek zlokalizowany byłby w obszarze o istniejącej zabudowie o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej parterowej (w większości z poddaszami użytkowymi), a istniejące tam budynki mieszkalne nie przekraczają 200 m2 powierzchni zabudowy i nie posiadają częściowej funkcji usługowej. Powierzchnia zabudowy planowanego obiektu jako 800 m2 jest czterokrotnie większa od powierzchni zabudowy budynków położonych w sąsiedztwie, a tym samym tylokrotnie przekraczać będzie ich kubaturę. Organ podkreślił, iż nie bez znaczenia pozostaje fakt nakazania L.Z. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 czerwca 2012 r. przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części ( 70 %) budynku o powierzchni zabudowy 400 m2, położonego na działce nr [...] (powstałej ze scalenia działek [...]). Z ustaleń organu nadzoru budowlanego wynika, iż w zrealizowanym zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę w 2009 r. budynku mieszkalno-usługowym (usługi 30%), wnioskodawca dokonał samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania na funkcję w całości usługową. W ramach zalegalizowania tej samowoli budowlanej - Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania tego budynku z funkcji mieszkalno-usługowej na funkcję usługową, jako niestanowiącej kontynuacji funkcji znajdującej się w obszarze, w którym działka nr [...] jest położona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L.Z. wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jaki i decyzji organu I instancji. Skarżący powtórzył zarzuty przedstawione w odwołaniu, zaś dodatkowo wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań (...), wobec nieprawidłowej wykładni, polegającej na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, że planowana przez skarżącego inwestycja narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Zdaniem skarżącego organ zbyt wąsko rozumie pojęcie podobieństwa nowej zabudowy do istniejącej, pod względem gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Z analizy terenu wokół działki objętej wnioskiem wynika, że pomiędzy zabudową na działkach sąsiednich istnieje 12 % różnica w intensywności wykorzystania terenu (współczynnik ten waha się od 6 % do 18 %), a zatem wykorzystanie terenu na poziomie 30 % nie przekraczałoby istniejącej na tym obszarze rozbieżności, gdyż byłoby wyższe jedynie o 12 % od najwyższego współczynnika. Istotnym jest również to, że działka nr [...] przekracza znacznie średnią wielkość działek sąsiednich, stąd też właściciel działki, zamierza zrealizować obiekt o gabarytach większych od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich. W przedmiotowej sprawie obszar analizy nie przedstawia rzeczywistego stanu zabudowy w sąsiedztwie działki strony. Przyjęcie obszaru o większych rozmiarach jako tworzącego urbanistyczną całość, objęłoby działki o nr [...], co pozwoliłoby na stwierdzenie, że w sąsiedztwie znajdują się obiekty o funkcji usługowej i zbliżonych gabarytach do planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, uznając, że decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, iż przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2012 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy, w której to odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego o pow. 800 m2 na działce nr [...]. Podstawę materialnoprawną tej decyzji, stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 -5. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że uzyskanie wnioskowanych warunków zabudowy na budowę budynku mieszkalno-usługowego o pow. 800 m2 naruszałoby tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Z przeprowadzonej analizy terenu otaczającego działkę nr [...] wynika, że w sąsiedztwie nie znajdują się obiekty, których istnienie pozwalałoby przyjąć, że zostały spełnione przesłanki dotyczące kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zebrany w sprawie materiał dowody potwierdza, że planowana inwestycja znacznie odbiega od zastanej zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany, w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki, panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. W celu dokonania oceny, czy została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany według zasad określonych w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy (...) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sąd wskazał, iż przy jego wyznaczeniu obszaru zawsze należy kierować się tym, aby tworzył on racjonalnie określoną całość urbanistyczną. Obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, obejmuje on bowiem działki, które znajdują się w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...]. Wyznaczony obszar tworzy pod względem ładu przestrzennego zwartą jednostkę terenową urbanistyczno-architektoniczną, gdyż obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną parterową. Zatem zasadnie nie zwiększono obszaru analizowanego ponad minimalną jego wielkość określoną w § 3 rozporządzenia. Objęcie obszarem analizowanym wnioskowanych przez skarżącego działek o numerach: [...] z tego względu, że są tam zlokalizowane usługi i obiekty podobne do planowanego, jest pozbawione podstaw prawnych. Nie jest dopuszczalne rozszerzenie granic obszaru analizowanego w celu poszukiwania takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora, a do czego zmierza skarżący. Z map znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że wskazane przez skarżącego działki znajdują się w znacznej odległości i z tego też względu nie mogły zostać uwzględnione i podlegać analizie urbanistyczno-architektonicznej. W ocenie Sądu, organy w sposób prawidłowy dokonały oceny zabudowy istniejącej w granicach obszaru analizowanego, co doprowadziło je do trafnego wniosku o niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Funkcję, cechy zabudowy i zagospodarowania terenu wokół planowanej inwestycji, obrazuje analiza, stanowiąca załącznik opisowy do decyzji Wójta Gminy S. z dnia 17 października 2012 r. Z analizy oraz załączonej do niej mapy wynika, że w obszarze analizowanym istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa parterowa, z wyłączeniem działki skarżącego, na której zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz działki nr [...], na której znajduje się obiekt trafostacji. Obiekty zabudowy mieszkalnej znajdujące się na działkach nr [...] nie posiadają części usługowej, a jedynie obiekty o funkcji gospodarczej w postaci garaży. Na terenie tym podstawową funkcję pełni zabudowa mieszkaniowa, która może być co najwyżej uzupełniona usługami niezbędnymi i nieuciążliwymi dla ludzi np. fryzjer, czy apteka. Za taką dopuszczalną usługę nie może być uznana deklarowana przez skarżącego sprzedaż wysyłkowa bielizny. Organy nie miały więc podstaw do przyjęcia, aby funkcja zabudowy mieściła się w granicach sposobu zagospodarowania terenu lub ewentualnie mogła stanowić jego uzupełnienie. Inwestycja, jak trafnie wskazały organy, przekracza wielokrotnie powierzchnię zabudowy i kubaturę budynków położonych w sąsiedztwie. Przekracza także i powierzchnię istniejącego już budynku na działce nr [...]. Sąd stwierdził, iż słusznie zwrócił uwagę organ I instancji na to, że działka skarżącego jest wprawdzie większa od działek znajdujących się w sąsiedztwie, jednakże zrealizowanie wnioskowanej zabudowy spowodowałoby, że wskaźnik intensywności zabudowy na działce skarżącego byłby ponad dwukrotnie wyższy od średniego wskaźnika intensywności zabudowy obszaru analizowanego i ponad półtorakrotnie wyższy od najwyższego wskaźnika zabudowy zlokalizowanej w sąsiedztwie. Zarówno powierzchnia zabudowy jak i kubatura planowanego obiektu oraz wskaźnik intensywności zabudowy przesądzają, że w sprawie nie można mówić o zachowaniu ładu przestrzennego, gdyż brak jest w sąsiedztwie podobnej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym. W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że obiekt mieszkalno-usługowy o powierzchni 800 m2, stanowiłby przykład zabudowy sprzecznej z obiektami i funkcją zastaną w analizowanym obszarze, a więc godzący w istniejący stan rzeczy. W odniesieniu do zarzutów skargi, Sąd wyjaśnił, iż istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowana zabudowa będzie stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie, w tym pod względem wskaźników zabudowy. Wykorzystanie terenu o intensywności 30 % nie stanowi kontynuacji zabudowy zastanej w obszarze zabudowy mieszkaniowej w sytuacji, gdy średni wskaźnik tej zabudowy na tym obszarze wynosi 12 %, zaś najwyższy 18 %. Pogląd skarżącego, że skoro różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy działki nr [...], a najwyższym tym wskaźnikiem wynikającym z analizy, mieści się w granicach wskaźników odpowiadających poszczególnym działkom przyjętym do analizy, to dopuszczalna jest taka zabudowa, nie daje się pogodzić z ustawowym wymogiem zapewnienia ładu urbanistycznego, gdyż prowadziłoby to do zabudowy działek w sposób znacznie przekraczający intensywność zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie. Sąd stwierdzając, że nie naruszają prawa rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa, podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.Z. reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest - art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprawidłową wykładnię, polegającą na błędnym wyznaczeniu granic obszaru analizowanego, ograniczającym prawo do zabudowy gruntu, przez co organ wadliwie ustalił, że planowana inwestycja doprowadzi do naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Wskazując na powyższe pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także poprzedzającej go decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że rozumienie przez Sąd i organy administracji zasady dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, narusza ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w tym zakresie. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy określa minimalną odległość granic obszaru analizowanego, używając sformułowania w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. To nasuwa wniosek, że możliwe jest wyznaczenie obszaru o większej powierzchni niż minimalna, jednakże należy mieć na względzie, aby obszar analizowany tworzył racjonalnie określoną całość urbanistyczną, którą ustala się uwzględniając całokształt okoliczności danej sprawy. Ustalając granice tego obszaru organ wydający decyzję o warunkach zabudowy winien wnikliwie ocenić, czy w celu ustalenia wymagań dla wnioskowanej zabudowy w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, wystarczające jest określenie granic obszaru analizowanego w minimalnej wymaganej prawem odległości, czy też ze względu na szczególne, istniejące w sąsiedztwie inwestycji warunki zagospodarowania terenu, konieczne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jednak, że ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Powyższe należy rozumieć jako obowiązek organów wytyczenia obszaru analizowanego w odległości przynajmniej równej trzykrotnej szerokości frontu działki, w każdym kierunku od granic działki objętej wnioskiem. Skarżący podkreślił, że wprawdzie organy i Sąd pierwszej instancji opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, tak aby powstrzymanie zabudowy, nie doprowadziło do nadmiernego ograniczenia zabudowy i naruszenia zasady wolności zagospodarowania terenu, to jednocześnie uznano, że ustalenie przez organ I instancji obszaru do analizy wg wymogów minimalnych określonych przez ustawodawcę, czyli trzykrotna szerokość frontu działki, jest prawidłowe i nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Z takim stanowiskiem skarżący nie zgadza się podnosząc, że organ administracji obowiązany jest do dokładnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstaw ustalenia danego obszaru analizy w odniesieniu do konkretnego wniosku strony. Zdaniem skarżącego, organ II instancji nie wykonał tego obowiązku, w szczególności nie wyjaśnił w jaki sposób realizacja inwestycji w postaci budowy obiektu usługowego doprowadziłoby do zaburzenia ładu przestrzennego w analizowanym obszarze, a także by wybudowanie takiego obiektu było uciążliwe dla właścicieli działek sąsiednich. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej ogranicza, zatem zakres rozstrzygania i zobowiązuje wyłącznie do oceny zarzutów w niej zawartych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, jak również brania pod uwagę innych uchybień, aniżeli wskazane przez wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie , tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3, § 5, § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...) poprzez nieprawidłową wykładnię. Na wstępnie zauważyć należy, że zarzut ten nie został prawidłowo sformułowany, bowiem autor skargi kasacyjne wymienił naruszone przepisy prawa materialnego bez połączenia ich z właściwymi przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Należy wskazać, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd pierwszej instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Nie jest to jednak taki błąd konstrukcyjny, który uniemożliwia orzekającemu Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznania wskazanego zarzutu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem Sąd pierwszej instancji - po pierwsze - dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również prawidłowo ocenił zastosowanie tego przepisu w kontekście § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., po drugie - nie naruszył § 5 i § 6 ww. rozporządzenia, albowiem nie dokonywał ich wykładni. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter - nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Wydanie decyzji poprzedza postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Do tych warunków należy m.in. wynikająca z pkt 1 art. 61 ust.1 u.p.z.p. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są, zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, przy czym obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Jak generalnie przyjmuje się w orzecznictwie celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, tym samym dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym pojęciu sąsiedztwa należy nadać znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego" ( por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1013/13). Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy - względnie dopuścić samą zmianę sposobu użytkowania, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. W powołanym przepisie chodzi o to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, CBOSA). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo wyznaczyły wokół działki budowlanej, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, jak i prawidłowo przeprowadziły na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 omawianej ustawy. Analizą objęto wszystkie działki znajdujące się na analizowanym obszarze, które w ujęciu funkcjonalnym uznano za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Analiza ta doprowadziła organy do trafnego wniosku, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na analizowanym terenie. Sąsiadująca z zamierzoną inwestycją zabudowa ma charakter zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej parterowej o powierzchni budynków mieszkalnych do 200 m2, uzupełnionej niewielkimi obiektami garażowymi o powierzchni nie przekraczającej 30 m2. Natomiast planowany do realizacji obiekt budowlany o powierzchni zabudowy 400 m2 ma spełniać nie tylko funkcję mieszkalną, ale również funkcję usługą, która to funkcja nie występuje na analizowanym terenie. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że podstawowa funkcja mieszkaniowa występująca na obszarze analizowanym może być uzupełniona funkcją usługową służącą zaspokojeniu potrzeb mieszkańców ( fryzjer, apteka, itp.), natomiast takiego charakteru nie można przypisać usłudze polegającej na sprzedaży wysyłkowej bielizny, tym samym nie można jej uznać za funkcję uzupełniającą. Zasadnie również Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów obu instancji, że planowana inwestycja ze względu na znaczne przekroczenie wskaźnika zabudowy planowanej inwestycji nie daje się pogodzić z istniejącym ładem przestrzennym, skoro średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym kształtuje się na poziome 12 %, natomiast wskaźnik ten dla przedmiotowej zabudowy wynosi 30 %. Przyjmując takie ustalenia i wnioski Sąd pierwszej instancji nie naruszył wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.