I OW 1/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Jolanta Rajewska NSA Marek Stojanowski Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Trzeciego Urzędu Skarbowego w S. a Prezydentem Miasta S. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków R. D. Sp. z o.o. dotyczących zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów postanawia: wskazać Prezydenta Miasta S. jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2012 r. Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim, a Prezydentem Miasta Szczecina w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosków R. D. sp. z o.o. dotyczących zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. otrzymał od Prezydenta Miasta Szczecin do załatwienia wnioski złożone przez Spółkę z o.o. R. D. w sprawie zwrotu kosztów dozoru i wynagrodzenia za dozór 6 pojazdów usuniętych na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, w części dotyczącej okresu przed 4 września 2010 r. Zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy –Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018 ze zm.) w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy – Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 3 września 2010 r. rozpoczął się i nie zakończył się do tego dnia przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Spośród 6 otrzymanych wniosków 5 dotyczy przypadku opisanego wyżej, a w jednym termin 6 miesięczny upłynął przed 4 września 2010 r. Jednakże i w tym przypadku nie nastąpiło wydanie przez naczelnika urzędu skarbowego decyzji o przejściu pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, a pojazd ten przeszedł na własność powiatu, na podstawie art. 12 powołanej wyżej nowelizacji powołanej wyżej nowelizacji. W konsekwencji żaden z pojazdów nie był pojazdem, będącym przedmiotem postępowania prowadzonego przez urząd skarbowy, na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.). Uwzględniając powyższe w ocenie Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie, powiat (w tym przypadku Miasto Szczecin) jako właściciel pojazdu zobowiązany jest do orzekania w zakresie wniosków złożonych na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.). Nowelizacja ustawy – Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie 4 września 2010 r. wskazuje, że obecnie organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie usuniętych pojazdów jest starosta. Zgodnie z § 3 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 46, poz. 237), przepisy Działu II Rozdziału 6 tej ustawy dotyczące przechowania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które są własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie prawomocnego orzeczenia przepadku przedmiotów, wydanego w postępowaniu karnym, w postępowaniu w sprawach o przestępstwa skarbowe i wykroczenia skarbowe, w postępowaniu administracyjnym, w postępowaniu cywilnym oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia. Zdaniem wnioskodawcy na tle przedstawionego stanu faktycznego stwierdzić należy, że pogląd Prezydenta Miasta Szczecin (posiadającego również kompetencje starosty), że to Naczelnik Urzędu Skarbowego winien orzekać o kosztach przechowywania i usunięcia z drogi publicznej pojazdu, nie znajduje uzasadnienia w aktualnym stanie prawnym. Powołany art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Jednakże Naczelnik Trzeciego Urzędu Skarbowego w Szczecinie nie posiada podstaw prawnych do przyznania wynagrodzenia, bowiem nigdy nie był organem egzekucyjnym (likwidacyjnym) w przedmiotowej sprawie. W obecnym stanie prawnym zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez art. 1 pkt 10 lit. k/ ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej z dniem 4 września 2010 r. ustawę – Prawo o ruchu drogowym. W powołanej ustawie zmieniającej zamieszczone zostały również regulacje międzyczasowe. Ustawodawca w art. 13 noweli rozstrzygnął o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o kosztach, ustawodawca wskazał ogólnie na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie jednak nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h Prawa o ruchu drogowym, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Przepis art. 12 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej nie zawiera bowiem odmiennych regulowań co do organu właściwego w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z tym przepisem w przypadkach, w których termin określony w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie przejęcia własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, przepis art. 11 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z powołanym art. 11 ustawy nowelizacyjnej, w przypadkach, w których bieg terminu określonego w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w brzmieniu dotychczasowym, rozpoczął się i nie zakończył przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepadek pojazdów orzeka się na rzecz powiatu. Jednostka prowadząca parking strzeżony po upływie 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu powiadamia o jego nieodebraniu właściwego starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu. Wskazany art. 13 ustawy nowelizacyjnej wskazuje jedynie źródło finansowania kosztów parkowania, nie zaś tryb przyznawania wynagrodzenia. Tryb przyznawania wynagrodzenia reguluje obecnie art. 130a ust. 10h ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Wobec powyższego, jakkolwiek to Skarb Państwa poniesie koszty przechowywania pojazdu, to orzekanie w tym przedmiocie nie znajduje się w zakresie działania urzędów skarbowych. W kwestii właściwego organu Skarbu Państwa, który winien ponieść koszty przechowania pojazdów brak jest podstaw do uznania, iż to Skarb Państwa – Urząd Skarbowy miałby zostać obciążony takimi kosztami, gdyż w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek powiązań pomiędzy sprawami dotyczącymi przechowania pojazdów a zakresem działania naczelników urzędów skarbowych. Takich powiązań nie można wywieść również z zapisów przejściowych ustawy nowelizacyjnej. W związku z powyższym zdaniem wnioskodawcy skoro wniosek o zwrot wydatków za usunięcie i przechowywanie pojazdu został złożony w 2011 r., to oznacza to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym i dodaniu do niego ust. 10h w obowiązującym nadal brzmieniu (po 4 września 2010 r.). Natomiast ten przepis wprost wskazuje starostę jako organ właściwy do załatwienia tego rodzaju wniosków. Zatem choć to Skarb Państwa poniesie koszty przechowywania pojazdu, to orzekanie w tym przedmiocie nie znajduje się w zakresie działania urzędów skarbowych. W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta Szczecina wskazał, iż przed 4 września 2010 r. brak było przepisów, które wprost nakładałaby na właścicieli pojazdów obowiązek ponoszenia należności za usunięcie i przechowywanie pojazdów, tak jak jest to obecnie. Należności te, podmiotom wyznaczonym do prowadzenia parkingu strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5c, uiszczali więc naczelnicy urzędów skarbowych reprezentujący Skarb Państwa. Początkowo za okres od upływu 6 miesięcy od dnia usunięcia pojazdu, natomiast po ostatniej uchwale 7 sędziów NSA z dnia 29 listopada 2010 r. (I OPS 1/10) powinni ponosić te koszty za cały okres sprawowania dozoru przez jednostki wyznaczone. Obowiązek ponoszenia powyższych kosztów przez Skarb Państwa, reprezentowany przez naczelników urzędów skarbowych, wynikał z art. 130a ust. 10 (w brzmieniu obowiązującym do 4 września 2010 r.) w zw. z § 3 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449). Pierwszy z przepisów stanowił, iż pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Z kolei przepis rozporządzenia odsyłał do działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sprawach dotyczących przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości. Jednym z przepisów ustawy był zaś art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który nakładał na organ egzekucyjny obowiązek przyznania, na żądanie dozorcy, zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór. Przepisy rozporządzenia wskazywały także naczelnika urzędu skarbowego jako organ, do którego mają zastosowanie przepisy dotyczące organu egzekucyjnego. Przepis art. 130a ust. 10 stanowił normatywną podstawę do nabywania przez Skarb Państwa wszystkich pojazdów, które nie zostały odebrane z parkingów, w ciągu 6 miesięcy od dnia ich usunięcia. Nabywanie pojazdów następowało z mocy samego prawa, a więc bez konieczności wydawania decyzji administracyjnych czy też orzeczeń sądów o przepadku pojazdu. Skutek prawny w postaci nabycia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa następował więc automatycznie i następował z dniem upływu 6 miesięcznego terminu liczonego od chwili usunięcia pojazdu. Co prawda Trybunał Konstytucyjny zakwestionował ten sposób pozbawiania obywateli ich prawa własności i stwierdził niekonstytucyjność art. 130a ust. 10, jednakże wyrok Trybunału Konstytucyjnego wszedł w życie dnia 11 czerwca 2009 r. (wyrok TK z 25 maja 2009 r. SK 54/08). W praktyce oznacza to więc, iż wszystkie pojazdy usunięte przed dniem 4 września 2010 r., w stosunku do których 6 miesięczny okres upłynął przed dniem 11 czerwca 2009 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa. Ten też podmiot powinien ponosić koszty przechowywania pojazdów, jako ich właściciel. W przypadku zaś pojazdów, których 6-miesięczny okres od usunięcia pojazdu upłynął w okresie od 11 czerwca 2009 r. do dnia 4 września 2010 r. będzie miał do nich zastosowanie przepis art. 13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018). Stanowi on, że Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Należy szczególnie wyeksponować fakt, iż do 4 września 2010 r. powiaty (miasta na prawach powiatu) nie były zobowiązane do ponoszenia kosztów przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a. Obowiązek ten spoczywał na Skarbie Państwa. Stąd też, za niedopuszczalną w świetle konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) byłaby taka wykładnia przepisów art. 102 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, która nakładałaby na samorząd terytorialny obowiązek ponoszenia kosztów za okres sprzed nałożenia na nich obowiązku. Naruszałoby to fundamentalną zasadę zakazu działania prawa wstecz. Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi w końcu podstawę porządku prawnego, kształtuje zasadę zaufania obywateli do państwa oraz stanowionego przez niego prawa. W sposób analogiczny chroni także jednostki samorządu terytorialnego, które mają osobowość prawną i zagwarantowaną w konstytucji ochronę samodzielności (art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Zgodnie z art. 13 ustawy nowelizującej, koszty przechowania pojazdów pokrywa Skarb Państwa. Ten zaś, przed 4 września 2010 r., w sprawach przechowywania i likwidacji ruchomości (w tym w sprawach przyznawania wynagrodzenia) reprezentowali naczelnicy urzędów skarbowych. Od 4 września 2010 r. starosta wykonuje zadania publiczne opisane w art. 130a jako zadania własne powiatu, w imieniu i na rzecz powiatu, nie zaś w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Brak jest bowiem przepisu nakładającego na starostę obowiązku występowania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa czy też przepisu nakładającego na powiaty zadania publiczne z zakresu administracji rządowej, jak jest to np. w przypadku gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nie można więc przypisywać staroście kompetencji do działania w imieniu Skarbu Państwa w zakresie orzeczenia o zwrocie kosztów dozoru pojazdów powstałych za okres przed 4 września 2010 r. Podmiotem właściwym w tym zakresie jest podmiot działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa. Zdaniem wnioskodawcy, w obecnym stanie prawnym tym organem winni być naczelnicy urzędów skarbowych. Z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wypływa domniemanie kompetencji naczelnika urzędu skarbowego do wykonywania obowiązków organu egzekucyjnego w odniesieniu do przechowania i likwidacji ruchomości innych niż określone w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2. W niniejszej sprawie nie znajdzie również zastosowania przepis art. 12 ustawy nowelizującej ustawę – Prawo o ruchu drogowym albowiem reguluje on wyłącznie tryb orzekania o przepadku pojazdów, w tym organ właściwy do występowania do sądu z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu. Nie dotyczy on zaś kluczowych dla przedmiotu sporu zagadnień właściwości rzeczowej do rozpatrywania wniosków o zwrot kosztów dozoru pojazdów usuniętych z drogi przed 4 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) – sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne miedzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art.15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwym w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiony został spór kompetencyjny, i to spór negatywny, bowiem żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozpatrzenia zgłoszonego w sprawie administracyjnej żądania. Jego podmiotami są: organ samorządowy z jednej strony oraz organ administracji rządowej z drugiej. Nie budzi wątpliwości fakt, że po myśli art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przechowawcy pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym należy się wynagrodzenie i zwrot wydatków z tego tytułu. W istocie przepisy nie precyzują podmiotu, który jest obowiązany do ich zapłaty. Dotychczas koszty te obciążały właściwe organy skarbowe, a pojazdy takie przechodziły na własność Skarbu Państwa. W wyniku nowelizacji Prawa o ruchu drogowym dokonanej mocą ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 1018) zadania z tego zakresu wykonują starostowie jako ich zadania własne (art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym), m.in. zabezpieczając pojazdy i kierując do sądów wnioski o nabycie ich własności (art. 130a ust. 10 tej ustawy), wykonują orzeczenia sądów (art. 130a ust. 10f tej ustawy) i wydają decyzje o zapłacie kosztów przechowania pojazdów (art. 130a ust. 10h tej ustawy). Zatem obowiązujące obecnie przepisy wprowadziły jako regułę kompetencje starostów w tych sprawach. Zasadnym jest zatem, aby ten organ był również organem właściwym w sprawach z zakresu zapłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków z tytułu dozoru pojazdów usuniętych z drogi w omawianym trybie. Takie też stanowisko zajmuje Naczelny Sąd Administracyjny (p. postanowienia: z dnia 25 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OW 96/11, z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 152/11, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Trzeba nadto wskazać, niezależnie od powyższych rozważań, że w niniejszej sprawie wszystkie przechowywane pojazdy przeszły na rzecz Miasta Gminy Szczecin z mocy postanowień Sądu Rejonowego wydanych w oparciu o przepis art. 130a ust. 10 ustawy o ruchu drogowym. Organem orzekającym, zgodnie z § 4 ust. 2 lit. b/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest w takich przypadkach starosta. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.