I SA/Wa 2485/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...]Przedsiębiorstwa [...] w K. gruntem zabudowanym stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w K. przy ul. [...], w obr. [...], oznaczonego jako działki nr [...], nr [...]oraz [...], w części dawnej parceli katastralnej [...]. Zaskarżona decyzja zostałą wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Wojewoda [...] - działając na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79 poz. 464 ze zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23 poz. 97) - decyzją z dnia [...] grudnia 1994 r., nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...]Przedsiębiorstwo [...] w K. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w K. przy ul. [...] w obrębie Nr [...], oznaczonego jako działki nr [...]o pow. [...]ha, nr [...]o pow. [...]ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objętych kw [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynku magazynowego położonego na działce nr [...]. Wnioskiem z dnia 22 czerwca 2010 r. M. C. (spadkobierca byłego właściciela nieruchomości) wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...]- w części dotyczącej dawnej parceli katastralnej [...] - wskazując, iż decyzja ta narusza prawa osób trzecich. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994r., nr [...]. Uznał, że M. C. nie posiada obecnie żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a ponadto jego wniosek o zwrot tych działek został prawomocnie oddalony – zatem nie ma on interesu prawnego, a więc i legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej odnoszącej się do tych działek. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił M. C. podnosząc, iż organ niesłusznie uznał, że nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe do nieruchomości, które uzasadniałoby jego uprawnienie do ubiegania się zarówno o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jak i unieważnienie zaskarżonej decyzji. Ma on bowiem - jako spadkobierca byłego właściciela - interes prawny w postępowaniu nadzorczym i to nawet po ostatecznym negatywnym rozpatrzeniu jego wniosku o zwrot tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]. Minister podniósł, że merytoryczne rozpatrzenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić dopiero po zbadaniu przez organ, iż zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania z wniosku skarżącego. Do dnia 11 kwietnia 2011 r. obowiązywał art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r. Nr 6, poz. 18) ww. art. 157 § 3 kpa został uchylony, a kwestia odmowy wszczęcia postępowania została uregulowana w art. 61 a kpa. Zgodnie jednak z art. 3 ww. ustawy "w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwieniu sprawy jest decyzja". Na podstawie art. 61 a kpa odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje wówczas, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną w sprawie. Pojęcie strony postępowania administracyjnego określa przepis art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Status strony wynika z przepisów prawa materialnego, które ustanawia prawa i obowiązki. W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10). Przy czym interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację w której dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracyjny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 1999r, sygn. akt. IV SA 1285/98, LEX nr 47898, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999r., sygn. akt I SA 627/98). Następnie organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe i komunalne osoby prawne posiadające w zarządzie grunt stanowiący własność Skarbu Państwa lub gminy. Uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich. Z akt sprawy (odpisu z księgi wieczystej nr [...]) wynika, że działki objęte ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r., jak i w dniu wydania kwestionowanej decyzji, stanowiły własność Skarbu Państwa oraz pozostawały w zarządzie jednostki uwłaszczonej. Dodał, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...]maja 1952 r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa m. in. obszar o pow. [...] ha, stanowiący część parceli 1. kat. [...], będący własnością F. C. s. F. Z akt sprawy wynika, że wywłaszczony obszar, stanowiący część parceli [...], oznaczono [...] (wykaz wywłaszczeniowy parcel z dnia 16 kwietnia 1951 r.). Następnie parcela [...] wraz z innymi parcelami weszła w skład działki ewidencyjnej nr [...]o pow. [...],[...] jedn. ewid. [...] (wykaz zmian gruntowych [...] z dnia [...] sierpnia 1982r.). Zaś decyzją nr [...] z dnia [...] września 1983 r. działka nr [...] zmieniła konfigurację, powierzchnię i oznaczenie na działkę nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] operatem [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] a. Następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha, która podzieliła się na działkę nr [...] o pow. [...] ha i działkę nr [...] o pow. [...] ha. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z kolei działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, a działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Część wywłaszczonej parceli [...] o pow. [...] ha aktualnie stanowi część działek: nr [...] (powstałej z działki nr [...]), nr [...] (powstałej z działki nr [...]) – por. "Plan sytuacyjny kompleksu gruntów położonych w gm. kat. [...] proj. pod wywłaszczenie na plac budowy cegielni [...]", wtórnik mapy katastralnej m. [...], mapę ewidencji gruntów obrębu [...] oraz wtórnik mapy ewidencji gruntów m. [...] jedn. ew. [...]. Organ stwierdził także, iż na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] lipca 2004 r. sygn. akt [...] spadek po F. C. nabył J. C. w całości. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla K. w K. z dnia [...] kwietnia 2007 r. sygn. akt [...] spadek po J. C. nabyli: Z. C., M. C., M. C., M. C., M C., M. C., M. C. i M. C. Pismem z dnia 19 maja 2008 r. M. C. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej [...] o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej Nr [...], która stanowiła własność F. C. Po rozpoznaniu tego wniosku Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] odmówił zwrotu m. in. części działki nr [...] i nr [...] obr. [...] jedno ewid. [...], odpowiadających części wywłaszczonej parceli katastralnej [...] o pow. [...] ha, [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], zaś prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 625/09 została oddalona skarga M. C. na ww. decyzję Wojewody [...]. W związku z powyższym Minister uznał, że byli właściciele nieruchomości, bądź ich następcy prawni nie uzyskali żadnych praw rzeczowych do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Odniósł się też do zarzutów zawartych we wniosku stwierdzając, iż interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę badanego w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcia i w przypadku uwłaszczenia mają go, oprócz aktualnego właściciela nieruchomości, osoby którym przysługują prawa rzeczowe do uwłaszczonej nieruchomości, uwłaszczony podmiot oraz osoba trzecia, której prawa uwłaszczenie nie mogło naruszać, tj. były właściciel lub jego następcy prawni. Jednak te ostatnie podmioty tylko w takim zakresie mają interes prawny, w jakim uwłaszczenie naruszyło ich prawa. Wyjaśnił również, że naruszone przez uwłaszczenie może być uprawnienie wynikające ze zgłoszonego przed wydaniem decyzji roszczenia o zwrot, a nie jak twierdzi skarżący, uprawnienie z hipotetycznej możliwości złożenia wniosku o zwrot. Na zakończenie Minister podniósł, że roszczenie o zwrot nieruchomości zostało zgłoszone po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r., a sprawa zwrotu została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją odmowną – zatem skarżący utracił wynikające z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) uprawnienie do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Brak jest bowiem po jego stronie bezpośredniego i aktualnego interesu prawnego, legitymującego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1538/10). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. C. – wnosząc o uchylenie skarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających. Zarzucił im naruszenie: - przepisów prawa materialnego: 1. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości polegające na przekazaniu w użytkowanie wieczyste gruntów, oraz nieodpłatnym nabyciu prawa własności budynków znajdujących się na gruncie [...] Przedsiębiorstwu [...] w K., co w konsekwencji naruszyło prawa osób trzecich, a konkretnie skarżącego, 2. art. 32 Konstytucji poprzez nierówne traktowanie osób wywłaszczonych przy ocenie czy przysługuje im prawo ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czy też odszkodowania w zależności od tego czy złożyli wniosek o zwrot czy też nie złożyli takiego wniosku przed wydaniem przez właściwy organ decyzji potwierdzającej wywłaszczenie, tym bardziej, że decyzje te były wydawane w bardzo różnych terminach począwszy od 1990 r. do dnia dzisiejszego, 3. art. 64 Konstytucji poprzez nie zagwarantowanie skarżącemu odpowiedniej ochrony jego prawa własności i w efekcie doprowadzenie do całkowitej utraty tego prawa przez skarżącego, - naruszenie przepisów prawa procesowego: 4. poprzez niezastosowanie art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym toczącym się w związku z uwłaszczeniem państwowych i komunalnych osób prawnych na mocy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co w konsekwencji naruszyło jego prawo i uniemożliwiło ubieganie się o zwrot niesłusznie wywłaszczonej nieruchomości; 5. poprzez niezastosowanie art. 9 postępowania administracyjnego, poprzez niezapewnienie skarżącemu ochrony prawnej i nieudzielenie informacji o przysługujących mu prawach; 6. poprzez niezastosowania art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, co naruszyło prawa skarżącego i uniemożliwiło mu odzyskanie niesłusznie wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2011 r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. nr [...] dotyczącej uwłaszczenia [...] Przedsiębiorstwa [...] w K. gruntem zabudowanym stanowiącym własność Skarbu Państwa, położonym w K. przy ul. [...], w obr. [...], oznaczonego jako działki nr [...], nr [...] oraz [...], w części dawnej parceli katastralnej [...]. Zgodnie z art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Żądając więc wszczęcia takiego postępowania M. C. winien wykazać, że posiada przymiot strony w tym postępowaniu. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest już pogląd, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 kpa, a stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że M. C. nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej. Swój interes prawny do bycia stroną tego postępowania skarżący przede wszystkim upatruje w dyspozycji art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r., Nr 79, poz. 464 ze zm.) - który stanowi, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. Jednakże nie przedstawił on żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oraz budynku posadowionego na tej działce - będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym - a tylko z tego faktu mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej. Skarżący nie był także stroną postępowania uwłaszczeniowego zakończonego kwestionowaną przez niego decyzją Wojewody [...]- gdyż wniosek o zwrot nieruchomości został przez niego złożony po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest już pogląd, że dopiero złożenie wniosku o zwrot nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu powoduje ujawnienie względem tej nieruchomości praw osób trzecich. Należy również podkreślić, iż organ orzekający w sprawie uwłaszczenia nie ma prawnego obowiązku badania, czy pozostający w zarządzie państwowej osoby prawnej wywłaszczony grunt spełnia przesłanki do zwrotu na rzecz dawnego właściciela. Jedynie w sytuacji, gdy organ poweźmie wiadomość, że został złożony przez osobę uprawnioną wniosek o zwrot nieruchomości, zobowiązany jest wówczas uwzględnić tę okoliczność w prowadzonym przez siebie postępowaniu i wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania o uwłaszczenie do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty podniesione przez skarżącego. Zatem Minister Infrastruktury a następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo odmówili wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. - przy czym wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyli stan faktyczny sprawy oraz wyczerpująco i szczegółowo wyjaśnili motywy, jakimi się kierowali przy rozstrzyganiu sprawy, uzasadniając przekonująco swoje decyzje zgodnie z art. 107 3 kpa i zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270).