II GSK 2420/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. NSA Jan Grzęda Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1769/11 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie pomocy na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi A. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy na zalesienie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z [...] stycznia 2011 r. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: [...] lipca 2009 r. A. G. złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych na rok 2009. Postanowieniem z [...] września 2009 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w M. stwierdził, że wnioskodawczyni spełnia warunki niezbędne do przyznania płatności, po czym dwoma kolejnymi pismami z [...] marca i [...] kwietnia 2010 r. organ zwrócił się do wnioskodawczyni o wstrzymanie się z wykonaniem zalesienia do czasu zakończenia postępowania dotyczącego posiadania przez małżonków G. dwóch numerów identyfikacyjnych. W dniu [...] maja 2010 r. skarżąca złożyła oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem wydanym przez Nadleśnictwo [...]. W toku postępowania, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. wyłączył Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. i wyznaczył do załatwienia sprawy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., który decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówił przyznania pomocy na zalesianie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora M. Oddziału Regionalnego z dnia [...] czerwca 2011 r. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 48, poz. 390 ze zm.; dalej: rozporządzenie z 19 marca 2009 r.), który stanowi, że płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną, albo spółdzielnią produkcji rolnej, który zostanie wpisany do ewidencji producentów, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Skarżącej został anulowany uprzednio nadany numer producenta rolnego z uwagi na fakt, że jej mąż uzyskał wcześniej numer identyfikacyjny, a małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny niezależnie od ustroju majątkowego istniejącego pomiędzy nimi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uwzględniając skargę zreferował zasady przyznawania pomocy na zalesianie gruntów wskazując, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 15 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne, a pomoc na zalesianie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi, jeżeli został wpisany do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Sąd I instancji stwierdził, że [...] sierpnia 2004 r. skarżącej wydano zaświadczenie o nadanym numerze identyfikacyjnym, który funkcjonował w obiegu prawnym do [...] czerwca 2010 r., tj. do dnia wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. pisma informującego, że zaświadczenie z [...] sierpnia 2004 r. staje się nieważne, a decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, utrzymaną w mocy przez organ II instancji, odmówił wpisu skarżącej do ewidencji producentów. Nieprawomocnym wyrokiem z 14 września 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 165/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę na tę decyzję. Sąd I instancji przyjął, odnosząc się do wystosowania do skarżącej wezwania do wstrzymania się od zalesienia, że nie istnieje prawna możliwość zwrócenia się z prośbą do strony o powstrzymanie się od wykonania postanowienia mającego oparcie w przepisach prawa. Jedyną dopuszczalną formą było wycofanie z obiegu prawnego postanowienia z [...] września 2009 r. w sposób, który dawałby stronie możliwość obrony jej interesów. Skarżąca, składając oświadczenie o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem potwierdzającym powyższe, spełniała wszystkie wymagane warunki do przyznania pomocy, zatem organ zgodnie z § 13 ust. 2 rozporządzenia z 19 marca 2009 r., miał 30 dni na wydanie decyzji, czego nie uczynił. Tymczasem organ I instancji prowadził ze skarżącą korespondencję, w której wskazywał anulowanie numeru identyfikacyjnego oraz wykreślenie jej z ewidencji producentów jako przyczyny braku decyzji. Po wyłączeniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. i przekazaniu sprawy do rozpoznania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P., jako powód nie załatwienia sprawy wskazywano na skomplikowany jej charakter (pisma z [...] listopada, [...] grudnia 2010 r.). W żadnym z tych pism nie poinformowano skarżącej o możliwości złożenia korekty wniosku o przyznanie pomocy. Sąd I instancji podkreślił, że już po zapoznaniu się skarżącej z aktami sprawy, organ przeprowadził kontrolę administracyjną, z której został sporządzony raport oraz notatka służbowa. Dokumenty te nie zostały udostępnione skarżącej, pomimo że wielokrotnie wyrażała ona chęć uczestniczenia w postępowaniu, czemu dawała wyraz składając określone pisma i wnioski. W ocenie Sądu I instancji, w ten sposób organ rażąco naruszył art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Miało to zasadnicze znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia, mianowicie uniemożliwiło skarżącej m.in. dokonanie stosownej korekty wniosku polegającej na wpisaniu bądź numeru identyfikacyjnego męża, bądź ewentualnie wszystkich danych męża. Zdaniem Sądu, bezspornym w sprawie jest, że mąż skarżącej posiada numer identyfikacyjny, a skoro małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, numer posiadany przez jednego z współmałżonków obejmuje także gospodarstwo prowadzone przez drugiego współmałżonka. Sąd I instancji uznał, że organ przeciągał postępowanie administracyjne i w ten sposób rażąco naruszył przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy. Nadto w ocenie Sądu skarżąca w dacie złożenia wniosku spełniała wszystkie niezbędne warunki do otrzymania pomocy. To z winy organów orzekających w sprawie, najpierw niezasadnie nadano skarżącej odrębny od jej męża numer identyfikacyjny, a następnie prawie po sześciu latach numer identyfikacyjny "anulowano" i odmówiono ponownego nadania. Uznając, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miały wpływ na wynik postępowania, Sąd u podstaw wyroku powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. skargą kasacyjną zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6, art. 7, art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie; 2) art. 21 ust. 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowania poprzez błędne przyjęcie, iż na organie ciążył obowiązek inicjatywy w zakresie udostępniania wnioskodawczyni materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie; 3) § 4 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. poprzez ich niezastosowanie; 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a.; 5) art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na pominięciu istotnego dla sprawy dowodu z dokumentów, jakim jest pismo M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. wskazujące na udzielenie wszelkich żądanych przez wnioskodawczynię informacji w sprawie. Podnosząc te zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. G. domagała się jej oddalenia. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do poszczególnych jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić, w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu odpowiednio o zgodności, bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te rozważania na rozpoznawaną skargę kasacyjną podkreślenia wymaga, że kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powołana w uzasadnieniu wyroku podstawa prawna rozstrzygnięcia pozostaje w zgodzie z sentencją wyroku. W tej sytuacji, zarówno nieusprawiedliwiony, jak i niezrozumiały jest zarzut obejmujący naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 6, art. 7 oraz art. 8 k.p.a., polegające na tym, że "WSA orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji naruszył przytoczone w.w. normy prawne". Ta sama uwaga obejmuje zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. "poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyczerpane zostały przesłanki wskazane w art. 156 k.p.a." i z tego samego powodu również ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony. W kolejnym zarzucie skargi kasacyjnej skarżący organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich "przez błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie poprzez błędne przyjęcie, że na organie ciążył obowiązek inicjatywy w zakresie udostępniania wnioskodawczyni materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie". Pierwszy z powołanych przepisów stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 pk.p.a. nie stosuje się. Zestawienie treści powołanych przepisów z uzasadnieniem omawianego zarzutu zawartym w petitum skargi kasacyjnej dotyczącym " inicjatywy w zakresie udostępnienia wnioskodawczyni materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie " wskazuje jednoznacznie, że zarzut ten obejmuje naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu w żadnej z form wskazanych w ocenianym zarzucie. Sąd I instancji przyjął, a nie zostało to skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej odpowiednim zarzutem, że "strona wielokrotnie wyrażała chęć uczestniczenia w postępowaniu, czemu dawała wyraz składając określone pisma i wnioski". Skoro, w ocenie Sądu I instancji, strona żądała umożliwienia jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, to nie sposób zarzucić Sądowi, że wykładając i stosując analizowany przepis przyjął, że " ciężar realizacji w.w. obowiązku leży po stronie organu z urzędu" ( uzasadnienie skargi kasacyjnej). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono nadto, że organ nie miał obowiązku pouczyć stronę o możliwości złożenia korekty do wniosku, a przyjęcie przez Sąd I instancji tezy przeciwnej naruszało art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że aczkolwiek Sąd I instancji przedstawiając w części prawnej uzasadnienia "tzw. rys historyczny sprawy" obrazujący brak podstaw do zaniechania wydania decyzji w terminie określonym w § 13 ust. 2 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. stwierdził, że w żadnym z pism nie poinformował strony o możliwości złożenia korekty wniosku o przyznanie pomocy, to nie powiązał tego niekwestionowanego faktu z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Z dalszej części uzasadnienia kontrolowanego wyroku wynika nadto jednoznacznie, że w ocenie Sąd I instancji naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich, poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału, miało wpływ na wynik sprawy gdyż "uniemożliwiło stronie skarżącej np. dokonanie stosownej korekty wniosku". Wbrew zatem twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wyraził poglądu, że to organ powinien pouczyć skarżącą o możliwości złożenia korekty wniosku. Z tego względu nieusprawiedliwionym jest zarzucanie, że zaskarżony wyrok narusza art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Nietrafny jest także zarzut obejmujący naruszenie art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. polegający w ocenie skarżącego organu na pominięciu "dowodu z dokumentu, jakim jest pismo M. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2011 r. wskazujące na udzielenie wszelkich żądanych przez wnioskodawczynię informacji w sprawie". Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl z kolei art. 106 § 5 p.p.s.a., do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Odesłanie zawarte w art. 106 § 5 p.p.s.a. do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego odnosi się wyłącznie do tak określonego uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów. Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że art. 233 § 1 k.p.c. mógłby być naruszony tylko w sytuacji, gdyby w postępowaniu sądowym prowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. W tej sprawie Sąd I instancji nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a więc nie zachodziła, zgodnie z art. 106 § 5 p.p.s.a., konieczność zastosowania przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Nie mogło, zatem dojść do naruszenia art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Należy także podkreślić, iż stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Pismo, na które powołuje się organ w omawianym zarzucie stanowi element akt sprawy administracyjnej, na podstawie, których Sąd I instancji wydał wyrok. W petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji także naruszenie § 4 ust.1 w związku z § 15 ust. 1 i § 16 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., jednakże skarżący organ nie podjął nawet próby uzasadnienia, w czym upatruje uchybienie tym przepisom. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił już, że uzasadnienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjnym elementem skargi kasacyjnej. Brak uzasadnienia zarzutu postawionego w ramach podstaw kasacyjnych uniemożliwia dokonanie jego oceny merytorycznej czyniąc go tym samym nieusprawiedliwionym. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.