I SA/Wa 2081/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. T. i K. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], hip. nr [...], stanowiącej obecnie cześć działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...] - na rzecz G. T. i K. T. oraz M. i M. małżonków Z. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] 6 znajduje się na obszarze objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stanowiła ona - zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. z dnia 16 października 1950 r. - niepodzielną własność Z. K., J. K., M. i M. J. Z. Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. z dniem 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...] - w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy W., a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz.130) - na własność Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 12 sierpnia 1946 r. J. K. oraz Z. K. wystąpili o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie postanowienia VI Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego dla W. z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt VI Ns 38/08 spadek po J. K. nabyła żona Z. K. w [...] części i córka E. T. w [...] części. Z kolei spadek po Z. K. nabyła córka E. T. w całości. Zaś po tej ostatniej osobie spadek, na podstawie postanowienia VI Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt VI Ns [...] nabył w całości syn J. T. Zaś z zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] sierpnia 2009 r., Rep. [...] wynika, że spadek po J. T. nabyli: żona G. T. w [...] części oraz syn K. T. w [...] części. Prezydent W. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] - po rozpatrzeniu ww. wniosku z dnia 12 sierpnia 1946 r. - odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy u!. [...], nr hip. [...] stanowiącej obecnie cz. dz. nr ewid. [...] z obrębu [...] na rzecz G. T., K. T. oraz M. i M. małż. Z.. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że nieruchomość hip. nr [...] wchodzi obecnie w skład dz. ew. nr [...] oraz [...] z obrębu [...] i stanowi własność Skarbu Państwa. Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę W. do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnego prawa użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględniania wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów określonym w planie zabudowania. Objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę W. nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1947 r. – zatem wniosek został złożony przed terminem, ale skutecznie. Następnie Prezydent stwierdził, iż nieruchomość ta nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (Uchwała Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.) - zgodnie z którym obszar powyższej nieruchomości znajduje się w strefie [...] funkcjonalnego, stanowiącej obszar przewidziany dla koncentracji funkcji usługowych o znaczeniu [...], metropolitalnym, krajowym i międzynarodowym, w tym inwestycji celu publicznego, które w połączeniu z zabudową mieszkaniową będą ogniskowały życie społeczne metropolii [...]. Ponadto nieruchomość powyższa znajduje się w centrum miasta, na terenach wielofunkcyjnych C/UH z dopuszczeniem funkcji handlowej o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, na których ustala się priorytet dla lokalizowania usług z zakresu administracji, organizacji społecznych, dyspozycji i współpracy gospodarczej, obrotu finansowego, ubezpieczeń, kultury, nauki, szkolnictwa, handlu, turystyki, hotelarstwa, sportu, transportu, łączności itp. - o charakterze międzynarodowym, krajowym i ogólnomiejskim oraz funkcji mieszkaniowej wraz z niezbędnymi inwestycjami celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz dopuszcza się lokalizowanie innych funkcji nie kolidujących z funkcjami preferowanymi. Dodał, że przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 ww. dekretu w odniesieniu do tej nieruchomości zostały spełnione. Wskazał ponadto, iż działka ew. nr [...], z obrębu [...], uregulowana w [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - co zostało ujawnione w księdze wieczystej. Z kolei działki ew. nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...], uregulowane w [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Państwowego "[...] z siedzibą w W. Podniósł, że użytkownika wieczystego chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych ustanowiona w przepisie art. 5 ustawy z 1982 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) i wskazał, iż w dniu 15 lutego 2011 r. Sąd Najwyższy w powiększonym składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt: III CZP 90/10 - zgodnie z którą rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Dotyczy to m.in. nieruchomości zabranych bezprawnie przez państwo ich poprzednim właścicielom z naruszeniom przepisów dekretu nacjonalizacyjnego a także obowiązujących wówczas przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Z powyższego wynika, że - pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ww. dekretu - nie jest możliwe ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na rzecz spadkobierców dawnego właściciela - bowiem uniemożliwia to fakt wcześniejszego ustanowienia tego prawa na rzecz innych osób, zaś organ administracji nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. T. i K. T., zarzucając jej naruszenie art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece - przez przyjęcie, że nabyte w drodze pierwotnej poprzez oddanie, prawo użytkowania wieczystego podlega ochronie z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i stwierdził, że objęcie w posiadanie przez gminę W. przedmiotowego gruntu nastąpiło w dniu 14 sierpnia 1947 r. tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...]. Termin do złożenia przez dotychczasowego właściciela wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upłynął w dniu 14 lutego 1948 r. Zaś wnioskiem z dnia 12 sierpnia 1946 r. J. K. oraz Z. K. wystąpili o ustalenie prawa użytkowania wieczystego. Dodał, iż warunkiem uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego jest kumulatywne spełnienie przestanek przewidzianych w dekrecie o własności i użytkowaniu wieczystym gruntów na obszarze W. Następnie podniósł, że analiza materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż organ I instancji prawidłowo ustalił spełnienie zarówno pierwszej, jak i drugiej z wymaganych przesłanek. Dotychczasowe korzystanie z gruntu przedmiotowej nieruchomości jest możliwe do pogodzenia z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku jest to Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. (Uchwala Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 r.). Stwierdził również, iż mimo spełnienia przesłanek określonych w powołanym art. 7 dekretu Prezydent W. prawidłowo odmówił G. T., K. T. oraz M. i M. małżeństwu Z. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, gdyż wcześniej oddany on został w użytkowanie wieczyste osobom trzecim, co uniemożliwia ustanowienie tego samego prawa na rzecz spadkobierców dawnego właściciela, zaś organ administracji publicznej nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno - prawnego. Dodał, że gdy na nieruchomości objętej działaniem dekretu ustanowiono użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nawet w sytuacjach gdy w sposób niezgodny z prawem odmówiono dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego lub wniosku takiego nie rozpatrzono, dopóki nie dojdzie do rozwiązania użytkowania wieczystego, nie można ustanowić użytkowania wieczystego na rzecz innej osoby. Zatem istniejące obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego o przyznanie prawa użytkowania wieczystego - bowiem organ zgodnie z właściwością rozstrzygający sprawę nie ma prawnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie, który jest już tym prawem obciążony. Organ wojewódzki podniósł, że restytucyjny charakter przepisu art. 7 ust. 2 dekretu zobowiązuje do uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie przysługiwania osobom wskazanym w art. 7 ust. 1 dekretu uprawnienia do uzyskania prawa użytkowania wieczystego gruntu. Dopiero zaś po dokonaniu oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 2 dekretu, wydanie decyzji może być uzależnione od konieczności uwzględnienia okoliczności pozostawania nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym w użytkowaniu wieczystym osób trzecich. Norma prawna zawarta w art. 7 ust. 2 dekretu zawarta jest nie tylko w treści tego jednego przepisu, a wykładnia przesłanek w nim wyrażonych w praktyce administracyjnej wykracza poza treściowy zakres przepisu, ze względu na konieczność uwzględnienia faktycznej możliwości realizacji prawa ustalonego na postawie rozstrzygnięcia administracyjnego (tak w wyroku NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09). Prawo użytkowania wieczystego ujawnione na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i na rzecz [...] z siedzibą w W. korzysta z ochrony prawnej na równi z roszczeniami następców byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, w świetle zasady państwa prawa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie dekretu nie może więc następować z naruszeniem instytucji prawa cywilnego, czy administracyjnego - określających następstwa prawne zachodzące po dokonaniu oznaczonej czynności prawnej lub podjęciu decyzji administracyjnej oraz naczelnych zasad konstytucyjnych. Obecnych użytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości, a zarazem właścicieli znajdujących się na niej budynków, chroni zasada rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych - stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. Obciążenie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz ww. podmiotów, w świetle powszechnie obowiązujących przepisów stanowi wystarczającą, a co więcej, konieczną podstawę odmowy uwzględnienia wniosku dekretowego. Dodał, że zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2004 r., sygn. akt I CK 310/03, złożenie wniosku na podstawie art. 7 powołanego dekretu nie stwarza po stronie wnioskodawcy prawa do gruntu. Wniosek taki daje jedynie możliwość przyznania prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w wyroku z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I OSK 32/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, iż nie można podzielić poglądu, że wyzbycie się prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez Miasto W. na rzecz spółki nie ma żadnego znaczenia dla rozpatrzenia wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. O ile bowiem treść powołanego art. 7 ust. 2 dekretu nie zawiera przesłanki pozostawania danej nieruchomości własnością gminy Miasta W., o tyle charakter, skutki prawnorzeczowe i przedmiot decyzji wydawanej na podstawie powołanego art. 7 ust. 2 dekretu oraz cel tego przepisu wskazują iż dawne prawo wieczystej dzierżawy i prawo zabudowy odpowiadające wskutek kolejnych zmian ustawowych obecnemu prawu użytkowania wieczystego gruntu, może być ustanowione na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu jedynie wówczas, gdy grunt ten stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego albo związku takich jednostek - zgodnie z art. 232 k.c. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż: "okoliczność pozostawania nieruchomości - objętej wnioskiem dekretowym - przedmiotem własności spółki (...) ma znaczenie prawne dla rozpatrzenia sprawy wniosku dekretowego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Odmowa ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu musi bowiem wyraźnie wskazywać, czy wynika z braku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czy też z innych okoliczności prawnych w przypadku spełnienia się przesłanek określonych w tym przepisie". Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych chroniącej spadkobierców dawnych właścicieli nieruchomości, organ wskazał, że stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie daje podstawy do przyznania następcom byłych właścicieli nieruchomości prawa użytkowania wieczystego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G. T. i K. T., zarzucając jej: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę ustaleń, polegający na przyjęciu, iż działka ew. nr [...] z obrębu [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym "[...]" podczas, gdy z odpisu zupełnego księgi wieczystej [...], na którą powołuje się organ administracji publicznej wynika, iż prawem użytkowania wieczystego są objęte jedynie działki ew. nr [...] i nr [...] z obrębu [...], a użytkownikiem wieczystym nie jest "[...]" a [...] S.A. z siedzibą w W., 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 6 i 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, b) art. 15 kpa poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji i ograniczenie się jedynie do polemiki z zarzutami podniesionymi w odwołaniu, czym pozbawiono skarżących prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2012 r., c) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez: - brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w kontekście oceny występowania w rozpoznawanym przypadku wszystkich przesłanek przewidzianych w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. 1945, Nr 50, poz. 279), - zaniechanie ustalenia przez organy administracji w jaki sposób Skarżący G. T. i K. T. zamierzają korzystać z gruntów objętych wnioskiem oraz czy sposób ten korzystania jest możliwy do pogodzenia z założeniami wynikającymi ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. przyjętego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku - w tym zakresie organy administracji w sposób nieuprawniony ograniczyły zakres postępowania ustalając jedynie, że grunty znajdują się w posiadaniu osoby trzeciej, - zaniechanie ustalenia na jakiej podstawie prawnej prawo własności przedmiotowych nieruchomości przeszło na Skarb Państwa, d) art. 107 § 3 kpa, poprzez: - sporządzenie uzasadnienia decyzji, z którego nie wynika jaka jest podstawa prawna decyzji, - niewskazanie motywów podjętego rozstrzygnięcia i odniesienie się wyłącznie do zarzutów odwołania, co uniemożliwia dokonanie oceny legalności zaskarżonej decyzji, - sporządzenie uzasadnienia niezrozumiałego, uniemożliwiającego, a co najmniej w dużym stopniu utrudniającego dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji z uwagi na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. 2001, Nr 124, poz. 1361) w zw. z art. 232 w zw. z art. 58 § 1 kc, poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, iż zasada rękojmi wiary publicznej chroni nabywcę prawa użytkowania wieczystego także w sytuacji, kiedy prawo to w ogóle nie mogło powstać z uwagi na terminowe złożenie wniosku dekretowego przez poprzedników prawnych skarżących i związane z tym roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na ich rzecz, b) naruszenie art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez: - ich błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu, w sytuacji gdy wniosek poprzedników prawnych został złożony z zachowaniem terminu, a korzystanie z gruntu przez następców prawnych wnioskodawców jest możliwe do pogodzenia zgodnie z założeniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego W. przyjętego Uchwałą Rady W. Nr [...] z dnia [...] października 2006 roku, - przyjęcie za podstawę prawną decyzji o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego okoliczności, która w świetle przesłanek wskazanych w art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu warszawskiego nie posiada doniosłości prawnej, a mianowicie pozostawania gruntu w użytkowaniu wieczystym osób trzecich, c) naruszenie art. 7 ust. 4 i ust 5 dekretu warszawskiego poprzez ich niezastosowanie, gdyż zgodnie z normą prawną zawartą w tym przepisie Prezydent W. w przypadku odmowy prawa przyznania prawa użytkowania wieczystego było obowiązany zaoferować skarżącym na takich samych warunkach prawo użytkowania wieczystego gruntu równej wartości użytkowej, bądź prawo zabudowy na takim gruncie bądź odszkodowania - w tym zakresie organy administracji publicznej obu instancji w ogóle nie rozważyły możliwości alternatywnego przyznania prawa użytkowania wieczystego. Nadto, na podstawie art. 106 § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnosili o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] na okoliczności niepozostawania działki ewidencyjnej gruntu nr [...] w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta mW. z dnia [...] grudnia 2011 r. (w oparciu o art. 135 tej ustawy). W uzasadnieniu strona podniosła, że stanowisko Wojewody [...] i w konsekwencji zapadłe rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji publicznej błędnie przyjął, iż działka ew. nr [...]. z obrębu [...] jest przedmiotem prawa użytkowania wieczystego. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...] wynika, że przedmiotem użytkowania wieczystego są objęte działki gruntu o numerach ew. [...] i [...] z obrębu [...] i tylko tych działek użytkownikiem wieczystym jest [...] sp. z o. o. z siedzibą w W. Skarżący powołali wyrok Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 1968 r. w sprawie sygn. akt III CRN 139/68, wyrok z dnia 14 maja 1986 r., w sprawie sygn. akt II CR 28/86, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2007 r., w sprawie o sygn. akt III SK 183/07, stwierdzając, że rękojmia publicznej wiary ksiąg wieczystych zakłada jedynie ochronę przed skutkami nabycia prawa od podmiotu nieuprawnionego, a nie chroni przed skutkami sprzeczności czynności prawnych z ustawą, jak również skutków takich nie może konwalidować. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności wpływające na sposób rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżący zmodyfikowali żądanie zawarte w skardze w ten sposób, iż na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz orzeczenia ją poprzedzającego oraz z ostrożności procesowej o uchylenie w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 ppsa poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Wojewody [...] strona stwierdziła, iż nie zawiera ona wywodu prawnego, do którego można by poważnie się odnieść. Ponadto poinformowała, że przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] dotyczącej działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] i [...] z obrębu [...]. W decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. organy administracji za podstawę rozstrzygnięcia przyjmowały konsekwentnie ustalenia faktyczne polegające na tym, że działki gruntu nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...] są objęte prawem użytkowania wieczystego, a użytkownikiem wieczystym jest D.. Analiza treści księgi wieczystej [...] pokazuje, że w tym przypadku decyzją "uwłaszczeniową" była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...]. Tymczasem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej poinformował, że przytoczona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r., Nr [...] dotyczy zupełnie innych działek, mianowicie działki nr [...] z obrębu [...]. Skarżący powołali uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. w składzie 7 sędziów sygn. akt. I OPS 7/96 stwierdzając, że w uchwale tej został wyrażony pogląd, iż wskutek rozporządzenia nieruchomością, nieodwracalne skutki mogą dotyczyć tylko tej części nieruchomości, którą rozporządzono pod jakimkolwiek tytułem prawnym - nie muszą zatem dotyczyć całej nieruchomości. Zaskarżone decyzje nie zawierają jakichkolwiek rozważań dotyczących nieodwracalności skutków prawnych związanych z faktem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz [...] sp. z o.o. oraz [...] sp. z o.o. Dodali, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. akt I SA 1950/94 - uwłaszczenie z mocy art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie mogło nastąpić z pominięciem praw osób trzecich do nieruchomości, gdyż prawa te mają przed powyższym uwłaszczeniem pierwszeństwo. Jednym z takich praw jest wynikające z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r. (sygn. akt I SA/Wa 1145/09). Wskazali, iż zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. I OSK 303/10) "Przekształcenie uwłaszczonego przedsiębiorstwa państwowego w spółkę prawa handlowego, jak również sprzedaż udziałów w tej spółce (komercjalizacja) nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego decyzji. Zbycie udziałów w spółce prawa handlowego nie dotyczy bowiem bezpośrednio przeniesienia na podmiot nabywający udziały tytułu prawnego do nieruchomości, której właścicielem nadal pozostaje spółka". [...] Sp. z o.o z/s w Warszawie i [...] sp. z o.o. sp. komandytowo-akcyjna z/s w W. w piśmie procesowym z dnia 7 maja 2013 r. zgłosiły swój udział w niniejszym postępowaniu, jako aktualni użytkownicy wieczyści gruntów objętych kontrolowaną przez Sąd decyzją i wniosły o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wniosku wskazali, że zmiany podmiotowe, jakim podlegały nie miały wpływu na ostateczny wynik postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [..] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna - bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...], stanowiącej obecnie cz. działki nr ewid. [...] z obrębu [...] - z uwagi na fakt, że grunt ten został oddany w użytkowanie wieczyste podmiotowi trzeciemu i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej Nr [...]. Organy rozpoznając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń - a strony postępowania ich nie kwestionują - iż przesłanki określone w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione - bowiem wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w ustawowym terminie, a korzystanie z nieruchomości da się pogodzić z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospdoarowania przestrzennego. Istota sprawy sprowadza się zatem do zbadania, czy oddanie przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste podmiotom trzeciem powoduje konieczność negatywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Sąd stoi na stanowisku, że bezwzględnie należy uznać pierwszeństwo byłego właściciela (lub jego następców) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego, a następnie dopiero po negatywnym rozpoznanianiu tego wniosku, możliwe staje się rozpatrywanie roszczeń do tego gruntu, wynikających z innych regulacji prawnych. Fakt ten wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego - pierwszeństwo przed wszelkimi innymi zadysponowanymi gruntami warszawskim ma rozpoznanie wniosku dekretowego. Tytułem przykładu powołać należy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 kwietnia 1995 r. (sygn. akt III ARN 8/95), w którym wyraził on pogląd, iż prawa majątkowe osób trzecich do nieruchomości stanowią przeszkodę w nabyciu przez państwową osobę prawną użytkowania wieczystego nieruchomości pozostającej w jej zarządzie. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie ma jednak miejsca - bowiem przedmiotwowy grunt został oddany w użytkowanie wieczyste, co zostało ujawnione w księgach wieczystych, jeszcze przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji właściciel nieruchomości, na której ustanowione zostało uprzednio prawo użytkowania wieczystego, nie może dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 kc, jest bowiem sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli zatem organ administracji publicznej działając w zakresie swoich kompetencji nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu) - wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja ustanawiająca w takiej sytuacji prawo użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony (lecz na rzecz innego podmiotu), byłaby - z mocy art. 156 § 1 pkt 5 kpa - już z chwilą jej wydania nieważna jako niewykonalna. Taki stan rzeczy jest następstwem uznania, że porządek prawny obowiązujący w Polsce stanowi system, w którym przepisy dekretu z dnia 26 padziernika 1945 r. stanowią jeden z elementów obowiązującego systemu prawa. Skoro zatem dekret, tak jak każda obowiązująca regulacja prawna, stanowi element systemu prawa obowiązującego w Polsce, to nie można jego zapisów analizować, rozumieć i stosować w oderwaniu od pozostałych norm tego systemu. W wyroku z dnia 12 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1428/08 Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że organy stosujące prawo są obowiązane do dokonywania wykładni tekstu prawnego w taki sposób i z takim skutkiem, aby przyjęty przez nie sposób rozumienia normy prawnej nie prowadził do sprzeczności systemowej. Zasady wykładni nie ograniczają bowiem organów stosujących prawo do skorzystania wyłącznie z wykładni językowej. W doktrynie i judykaturze przyjęte zostało, że oprócz wykładni językowej w następnej kolejności zastosowanie mają wykładnia systemowa oraz funkcjonalna (celowościowa). Przez co nie można nadawać priorytetowego znaczenia wykładni językowej w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu i stosować go zgodnie z tym dosłownym brzmieniem. Należy bowiem dostrzec konieczność zastosowania w okolicznościach konkretnej sprawy wykładni systemowej. Odnośnie natomiast postępowania o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego, organ powinien wziąć pod uwagę, że zgodnie z art. 232 k.c. prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione wyłącznie na gruncie stanowiącym własność Skarbu Państwa albo własność samorządu terytorialnego. Organ rozpatrując wniosek dekretowy musi zatem zbadać, czy stan prawny przedmiotowego gruntu poziowala na wydanie decyzji przyznającej ww. prawo, a przez to umożliwia wykonanie decyzji, przez określenie warunków zawarcia umowy, o których mowa w art. 7 ust. 3 dekretu. W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu nie oznacza w każdym przypadku ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, bowiem właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo wieczystego użytkowania nie może – z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego – dysponować nią za rzecz innych podmiotów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1558/10). Dopóki zatem użytkowanie wieczyste gruntów przejętych w trybie art. 1 dekretu [...] zostało ustanowione na podstawie umowy cywilnej lub decyzji administracyjnej, a umowy te i decyzje pozostają w obrocie prawnym - to nie istnieje możliwość oddania tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1025/09, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt I OSK 696/10 zaakceptował ten pogląd i oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że przed rozpoznaniem wniosku dekretowego przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste podmiotom trzecim. Ten szczególny stan faktyczny i prawny, jaki zaistniał w rozpatrywanej sprawie, uniemożliwił zatem uwzględnienie wniosku i ustanowienie na rzecz skarżących użytkowania wieczystego. Artykuł 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy rzeczywiście w stosunku do dawnych właścicieli formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku prawnie skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Jak już wcześniej Sąd orzekający podkreślał, wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku, pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu (np. w zakresie warunków sprzedaży budynku znajdującego się na nieruchomości objętej działaniem dekretu), zwłaszcza, że decyzja trwale niewykonalna w dniu jej wydania obarczona jest wadą, skutkującą stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 kpa. W tej sytuacji należy zwrócić także uwagę na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1149/05, niepubl. (od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 1195/06), które Sąd orzekający podziela, a zgodnie z którym: "W przypadku, gdy przedmiotem wniosku dekretowego obecnie jest zabudowany grunt, będący własnością jednostki samorządu terytorialnego, Prezydent W. obowiązany jest ustalić, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej zabudowanej z równoczesną sprzedażą położonych na tym gruncie budynków, jak tego wymaga art. 31 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 235 k.c. Dekret warszawski przewiduje co prawda powstanie użytkowania wieczystego na skutek wydania decyzji administracyjnej, lecz mimo to jest to sprawa cywilna załatwiana w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji publicznej rozpatrując sprawę objętą wnioskiem dekretowym nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja uregulowana jest w przepisach art. 232-243 k.c. oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami". Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów - przejętych w trybie powołanego dekretu z 1945 r. - w użytkowanie wieczyste w drodze decyzji administracyjnej lub umowy cywilnoprawnej innym podmiotom, dopóki decyzje te lub umowy pozostają w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tych gruntów w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. W sytuacji spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, skuteczne prawnie rozdysponowanie przedmiotowymi nieruchomościami na rzecz osób trzecich może zatem być podstawą odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości warszawskiej lub jego następcy prawnego. Niezasadne są również zarzuty strony skarżącej dotyczące nieprawidłowego ustalenia podmiotu na rzecz którego ustanowione zostało użytkowanie wieczyste do przedmiotowego gruntu, ani jakim przekształceniom podmiotowym podlegali obecni użytkownicy wieczyści nieruchomości dekretowej - bowiem ustalenia te, co wyżej wykazano, nie należą do niniejszego postępowania. Ponadto nie mają one żadnego wpływu na wynik sprawy. Wskazać także należy, że działka 34, z obrębu 6-01-03, objęta jest księgą wieczystą [...] i znajduje się w użytkowaniu wieczystym [...] sp. z o.o. w W., co wynika także z treści księgi wieczystej (stan na 7 maja 2013 r.), znajdującej się w aktach sprawy oraz dostępnej w Centralnej Bazie Ksiąg Wieczystych (zob. http://ekw.ms.gov.pl/). Reasumując Sąd uznał, że organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy. Uzasadniły przekonująco swoje decyzje - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.