I SA/Wa 2229/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W., oznaczonego jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: J. J. i M. P. w dniu 13 lipca 1948 r. wystąpili, w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], stanowiącej ich własność na mocy aktu z dnia [...] grudnia 1947 r. rep. nr [...]. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił następcom prawnym byłych właścicieli nieruchomości – A. S., M. P., A. J., M. M. i L. P., ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako dz. nr [...] i wskazał, że w pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...] (dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...]) zostanie wydana odrębna decyzja administracyjna. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wniosek byłych właścicieli, choć złożony w terminie, nie mógł zostać uwzględniony. Dla ww. działki nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. (wprowadzonym w życie uchwałą Rady W. nr [...] z dnia [...] października 2006 r.), grunt ten zaliczony został do terenów wielofunkcyjnych [...]. Z powyższego wynika, że przesłanki przewidziane w art. 7 ust. 2 dekretu zostały w niniejszej sprawie spełnione, jednak choć korzystanie z gruntu przez spadkobierców byłych właścicieli dałoby się pogodzić z jego przeznaczeniem w studium, to z uwagi na trwałe rozdysponowanie gruntem na rzecz podmiotu trzeciego, nie jest możliwe oddanie go w użytkowanie wieczyste. Przedmiotowa nieruchomość oddana została bowiem w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] na rzecz Z. [...] Sp. z o.o. [...]. Umowa ta zawarta została dnia [...] kwietnia 1990 r. (rep. [...]). Aktualnym użytkownikiem wieczystym gruntu jest U. [...] w M. Organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło wydanie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] marca 1990 r. z naruszeniem prawa bez stwierdzania jej nieważności z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. Z powyższego wynika, że grunt dawnej nieruchomości [...] został trwale rozdysponowany na rzecz osób trzecich, co uniemożliwia ustanowienie na nim prawa użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli. Organ administracji, działając w granicach swojej właściwości, nie ma bowiem możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych na skutek zawarcia umowy użytkowania wieczystego gruntu oraz dokonania wpisu tego prawa w treści działu II księgi wieczystej. Zdaniem organu, ustanowienie na rzecz podmiotów trzecich prawa użytkowania wieczystego na gruncie komunalnym, stanowi negatywną przesłankę do pozytywnego rozpatrzenia wniosku dekretowego. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. i A. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że spełnienie wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu nie zawsze umożliwi skuteczne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, w szczególności gdy od dnia złożenia wniosku dekretowego minęło kilkadziesiąt lat. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych, a także od stanu faktycznego i prawnego danej nieruchomości. Przede wszystkim właściciel nieruchomości, na której ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.c.", jest sprawą cywilną i nie podlega kognicji organu administracji publicznej. Skoro zatem organ w ramach swoich kompetencji nie może podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody, wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia) – nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Skoro zatem teren przedmiotowej nieruchomości oddany został w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej na mocy umowy cywilnej zawartej w dniu [...] kwietnia 1990 r., to stanowi to trwałą przeszkodę do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz byłych właścicieli. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji, zarzucając im naruszenie: 1) art. 191 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." i przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U. z 1928 r. Nr 36, poz. 341 ze zm.) poprzez pominięcie i zastosowanie wadliwej procedury; 2) art. 7 w zw. z art. 77, art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie wniosku zgłoszonego w piśmie z dnia 23 kwietnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania; 3) art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w związku z wnioskiem dekretowym z dnia 13 lipca 1948 r. i art. 45 oraz art. 46 K.c. poprzez brak należytego określenia przedmiotu decyzji, gdyż nie istnieje w obrocie prawnym działka nr [...] z obrębu [...]; 4) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. wobec braku należytej podstawy prawnej i jednostronnego uzasadnienia wydanej decyzji z pominięciem przepisów oraz odmiennego orzecznictwa niż wskazane, szczególnie w zakresie wyboru procedury oraz odniesienia się do wniosku o odszkodowanie; 5) art. 7 ust. 1-4 dekretu w zw. z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne zastosowanie, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w dekrecie do uwzględnienia wniosku dekretowego, uwzględnienie prawa nowego użytkownika wieczystego bez podjęcia jakichkolwiek działań ze strony Prezydenta W. do rozwiązania podpisanej umowy użytkowania wieczystego. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. Spółka U. [...] również wniosła o oddalenie powyższej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niniejsze postępowanie wszczęte zostało na skutek wniosku J. J. i M. P., złożonego w trybie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...] (obecnie ul. [...], ul. [...] i ul. [...]). W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Prezydent W. odmówił ustanowienia na rzecz następców prawnych byłego właściciela, prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego jako dz. ew. nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład ww. nieruchomości hipotecznej, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując, że przedmiotowa działka została już oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz innego podmiotu, tj. Z. [...] Sp. z o.o. [...], na mocy umowy zawartej w dniu [...] kwietnia 1990 r. (obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości jest Spółka U. z siedzibą w M.). Z oceną dokonaną przez organy orzekające w niniejszej sprawie należy się zgodzić. Stosownie do treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina uwzględni wniosek dekretowy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Przepis ten formułuje zatem dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego). Powyższe nie oznacza jednak, że spełnienie tych warunków prowadzić będzie w każdym przypadku do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu nie można bowiem dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący w dacie rozstrzygania sprawy system prawa. Należy mieć na uwadze, że od czasu wejścia w życie dekretu minęło już ponad 60 lat i obok regulacji dekretowych na przestrzeni lat uchwalane były inne uregulowania prawne, tj. ustawowa regulacja instytucji użytkowania wieczystego zawarta w przepisach Kodeksu cywilnego (art. 232 i n. K.c.), a także przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Taki stan prawny powoduje w wielu przypadkach dotyczących gruntów objętych dekretem, kolizję uprawnień różnych podmiotów do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego samego gruntu. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotowa nieruchomość, jeszcze przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego, oddana została w użytkowanie wieczyste na mocy decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] marca 1990 r. nr [...] na rzecz Z. [...] Sp. z o.o. [...]. Umowa o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego zawarta została natomiast w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. (rep. [...]). Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło wprawdzie, że decyzja z dnia [...] marca 1990 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdziło jej nieważności z uwagi na wywołanie przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych. W międzyczasie doszło również do zmiany użytkownika wieczystego gruntu, którym aktualnie jest Spółka U. [...] z siedzibą w M. Skoro zatem prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej, powstało na podstawie zawartej w formie aktu notarialnego umowy o oddaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie wieczyste, to właściciel nieruchomości, na której prawo to jest ustanowione, nie może, z uwagi na zakres uprawnień istniejącego użytkownika wieczystego, dysponować nią na rzecz innych podmiotów. Rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego, zgodnie z art. 240 K.c., jest sprawą cywilną i nie podlega rozstrzygnięciu przez organ administracji publicznej. Jeżeli więc organ administracji publicznej, działając w zakresie swoich kompetencji, nie jest w stanie podjąć żadnych działań zmierzających do usunięcia istniejącej przeszkody (w postaci ustanowionego prawa użytkowania wieczystego na rzecz innego podmiotu), wówczas istniejące już prawo użytkowania wieczystego (do czasu jego wygaśnięcia), nawet w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek z art. 7 ust. 2 dekretu, stanowi przeszkodę prawną w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dekretowego. Decyzja o ustanowieniu na rzecz następców prawnych byłych właścicieli użytkowania wieczystego do gruntu, który jest już takim prawem obciążony, byłaby bowiem z mocy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nieważna już z chwilą jej wydania, jako niewykonalna. Podsumowując stwierdzić należy, że oddanie gruntów, przejętych w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r., w użytkowanie wieczyste w drodze umowy cywilnoprawnej innemu podmiotowi, dopóki umowa pozostaje w obrocie prawnym, uniemożliwia oddanie tego gruntu w użytkowanie wieczyste właścicielowi lub jego następcom prawnym na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Przedmiotem postępowania w trybie uregulowanym w powołanym przepisie mogą być bowiem jedynie grunty stanowiące własność gminy, będące w jej posiadaniu, do których innym osobom nie przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Jak już wskazano, organ administracji publicznej załatwiający sprawę objętą wnioskiem dekretowym, nie może naruszyć uprawnień użytkownika wieczystego oraz istoty prawa użytkowania wieczystego, którego konstrukcja prawna uregulowana jest w przepisach art. 232-243 K.c. oraz przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego nie sposób podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów art. 7 ust. 1-4 dekretu oraz przepisów Konstytucji. Za niezasadny uznać należy również zarzut niezastosowania przez organy przepisów rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Art. 5 § 1 k.p.a., który w obowiązującym brzmieniu został wprowadzony do kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 28 marca 1980 r. (Dz.U. Nr 9, poz. 26) ustanawia zasadę domniemania stosowania przepisów k.p.a. do prowadzonych przez organy postępowań administracyjnych. W pierwotnym brzmieniu k.p.a., w art. 195 § 1 i 2, ustawodawca derogował dotychczasowe przepisy w sprawach uregulowanych w kodeksie, w szczególności straciło moc rozporządzenie z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie przepis art. 191 § 1 k.p.a. stanowił, że sprawy wszczęte przed dniem wejścia w życie k.p.a., aż do ukończenia w danej instancji, będą rozpoznawane według przepisów dotychczasowych, jednakże wobec treści powołanego wyżej art. 5 § 1 k.p.a., który w nowym brzmieniu wszedł w życie w dniu 28 marca 1980 r., musiałby istnieć wyraźny i jednoznaczny przepis o obowiązku stosowania rozporządzenia z 1928 r. Z kolei art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym i o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), (która to ustawa weszła w życie w dniu 1 września 1980 r.), stanowił że postępowanie administracyjne wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i nie zakończone do tego dnia toczy się do zakończenia w danej instancji według przepisów dotychczasowych. Oznacza to, że chodzi o przepisy obowiązujące w dacie wejścia w życie ustawy z 1980 r., a więc obowiązujące wówczas przepisy k.p.a., nie zaś wygaszone przepisy rozporządzenia z 1928 r. (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1890/11). Prawidłowo więc Prezydent W., wydając w 2012 r. decyzję w przedmiocie wniosku dekretowego złożonego w 1948 r., stosował przepisy postępowania obowiązujące w dniu wydania decyzji, tj. przepisy k.p.a. Poza zakresem przedmiotowym niniejszej sprawy pozostają natomiast roszczenia następców prawnych dawnych właścicieli o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Rozpoznając wniosek z art. 7 ust. 2 dekretu organy nie mogą wypowiadać się w kwestii przyznania odszkodowania, ponieważ stanowi to odrębną sprawę, rozstrzyganą na podstawie innych przepisów, po złożeniu przez uprawnione osoby stosownego wniosku. W związku z powyższym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające, wbrew twierdzeniom skargi, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.