II OSK 506/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 870/13 odrzucającego skargę R. W. na uchwałę Rady Miasta Skarżyska- Kamiennej z dnia 27 czerwca 2013 r., Nr XL/52/2013 w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta Skarżyska- Kamiennej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Zaskarżoną uchwałą Rada Miasta Skarżyska – Kamiennej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 594) oraz art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2009 r., Nr 223, poz. 1458 ze zm.) w związku z § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.) – w § 1 tej uchwały ustaliła wynagrodzenie miesięczne Prezydenta Miasta Skarżyska - Kamiennej w wysokości 8.800,00 zł brutto na które składać się ma: 1) wynagrodzenie zasadnicze w wysokości 4500,00 zł, 2) dodatek funkcyjny w wysokości 1200,00 zł, 3) dodatek specjalny w wysokości nieprzekraczającej 50% łącznego wynagrodzenia zasadniczego tj. 40% wynagrodzenia zasadniczego 2280,00 zł, 4) dodatek z tytułu wysługi lat w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego w wysokości 900,00 zł. W § 3 uchwały stwierdzono, że traci moc Uchwała Nr VI/84/11 Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej z dnia 28 marca 2011r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Prezydenta Miasta Skarżyska - Kamiennej. W dniu [...] sierpnia 2013r. skarżący wezwał Radę Miasta Skarżyska - Kamiennej do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu uchwały, która nie wskazuje osoby odpowiedzialnej za jej wykonanie, daty, od której wynagrodzenie należy zmniejszyć – nie sformułowano przepisu o wejściu w życie tej uchwały. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Miasta Skarżyska - Kamiennej poinformował skarżącego, że organ nadzoru – Wojewoda Świętokrzyski nie stwierdził naruszenia prawa, a w związku z powyższym nie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze. W dniu [...] października 2013r. skarżący, na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę, którą zaskarżył powyższą uchwałę. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, wskazując na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawach uchwał w przedmiocie wynagrodzenia. Sąd stwierdził, że takie uchwały nie dotyczą spraw z zakresu administracji publicznej. Od tego postanowienia skarżący wniósł skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 1 i art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi z uwagi na niezasadne uznanie, że sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że ewentualne badanie sprawy przez sąd cywilny może nie mieć miejsca z uwagi na aspekt legalności uchwały, do badania którego sąd ten nie jest powołany. Uchwała ta powinna rozstać rozpoznana przez sąd administracyjny, gdyż jest aktem z zakresu administracji publicznej, a jej pozostawanie w obrocie może skutkować nierównym i niesprawiedliwym traktowanie skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Tylko bowiem takie uchwały podlegają rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Uchwała w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia dla Prezydenta Miasta nie jest natomiast takim aktem, gdyż nie reguluje stosunków typowych dla administracji publicznej, lecz wynagrodzenie. Zaskarżona uchwała dotyczy zatem sfery prywatnoprawnej (relacji pracownik - pracodawca), a nie publicznoprawnej. Prezydent (jako pracownik samorządowy) pozostaje w stosunku pracy. Odmienność jego sytuacji polega na tym, że stosunek pracy w jego przypadku nawiązany jest nie na podstawie umowy o pracę, ale na podstawie wyboru. Wynagrodzenie otrzymuje w ramach tego stosunku pracy, nie zaś w ramach stosunku administracyjnego. o tego rodzaju kwalifikacji bezpośrednio przesądza treść art. 8 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). Z treści art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w kontekście art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. wynika, że sprawy ze stosunku pracy w tym sprawy wynagrodzenia wójtów, burmistrzów lub prezydentów miast nie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Prawidłowość ustalenia wysokości wynagrodzenia podlega zatem kontroli sądu powszechnego, co jednoznacznie wynika z art. 43 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Okoliczność ta wyłącza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznawania tej kategorii spraw (por. też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2012 r., sygn. II OSK 1534/12). Wskazać należy skarżącemu, że nie ma przy tym znaczenia, że gmina wykonuje swoje uprawnienia prywatnoprawne i zadania publicznoprawne poprzez działanie tych samym organów w tej samej formie – uchwały. Nie oznacza to jednak automatycznie, że każda uchwała rady miasta dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Już z samego brzmienia art. 101 u.s.g. wynika, iż skoro skarga ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", to znaczy, iż organy samorządu miasta podejmują także uchwały w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z językową dyrektywą wykładni nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne. Oznacza to, że organy gminy podejmują również uchwały o charakterze prywatnoprawnym. Nie jest natomiast uchwałą z zakresu administracji publicznej uchwała rady miasta w sprawie wynagrodzenia prezydenta miasta. Nie zasługuje również na uznanie zarzut, że uchwały o rozpoznawanym w sprawie niniejszej charakterze znalazłyby się poza kognicją sądu administracyjnego, gdyż wolą ustawodawcy było dopuszczenie do rozpoznania skarg na uchwały tylko w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zaś wszystkich uchwał podejmowanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że sąd administracyjny związany jest zakazem orzekania w sprawach, które nie należą do jego właściwości, wynikającym z art. 58 § 1 p.p.s.a., co nie zamyka jednak skarżącemu drogi do sądu. Zgodnie bowiem z art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) sąd cywilny nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.