II OSK 2703/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2483/12 w sprawie ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2483/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) w Siedlcach z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Prezydent Miasta Siedlce ustalił na wniosek M. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], Siedlce, ul. [...] warunki zabudowy dla budowy telebimu świetlnego na części działki nr geodezyjny [...], położonej w Siedlcach przy ulicy [...] (dalej także jako "planowana inwestycja"). L. L. wniósł do SKO w Siedlcach odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Siedlce. Rozpoznając powyższe odwołanie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.) SKO w Siedlcach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej wskazano, że planowana inwestycja spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm., dalej Upzp). Z uwagi na fakt, że inwestycja ta stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, nie zachodziła konieczność dokonania analizy działek sąsiednich pod kątem kontynuacji wymagań dotyczących nowej zabudowy (art. 61 ust. 3 Upzp). Nie było także konieczne określenie dostępu terenu do drogi publicznej. L. L. wniósł do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję podnosząc, że ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji wiąże się uciążliwością i utrudnieniami dla niego. Zaskarżona decyzja ma być krzywdząca dla sąsiadów projektowanej inwestycji, w tym dla skarżącego. W odpowiedzi na skargę SKO w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 21 maja 2013 r. skarżący doprecyzował skargę. Zaskarżonej decyzji zarzucił: oparcie pkt 3 lit. c decyzji organu I instancji na nieobowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, z późn. zm. dalej rozp. RM z 2004); brak zastosowania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, dalej rozp. RM z 2010); naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., dalej "uPb"); naruszenie art. 7, art. 77 § 1 , art. 107 § 1 i 3 K.p.a. WSA w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja SKO w Siedlcach nie narusza prawa w sposób upoważniający ten sąd do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 61 ust. 1 Upzp. Następnie podano, że planowana inwestycja polega na budowie telebimu świetlnego w terenie zabudowy usługowej. Z racji tego, że telebim stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, do planowanej inwestycji nie odnoszą się wymogi wskazane w art. 61 ust.1 pkt 1 i 2 w/w ustawy, tj. ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji nie było uzależnione od wykazania, że spełnia ona wymogi tzw. "dobrego sąsiedztwa" oraz że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Sąd wskazał dalej, że na potrzeby postępowania o ustalanie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta Siedlce. W decyzji Prezydenta ustalono, w oparciu o wyniki wskazanej wyżej analizy, w szczególności następujące warunki zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji (pkt II decyzji): funkcja zabudowy – urządzenie infrastruktury technicznej w terenie zabudowy usługowej (ppkt 1 lit. a), linia zabudowy – nieprzekraczalna w odległości 8,0 metrów od krawędzi jezdni ulicy [...] (ppkt 1 lit. b), powierzchnia zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – wskaźnik zabudowy dla nowej zabudowy do 0,06 (ppkt 1 lit. c), wysokość obiektu – do 9,0 metrów (ppkt 1 lit. f). W pkt II pkt 5 lit. b w/w decyzji wskazano, że planowana inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich, a w szczególności: (-) pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, (-) wprowadzać uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, (-) zanieczyszczać powietrza, wody i gleby. Zdaniem sądu wojewódzkiego planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (zawsze albo potencjalnie), których katalog zawarto w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (rozp. RM z 2010). Sąd wojewódzki wskazał ponadto, że wobec powyższych okoliczności ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było dopuszczalne w świetle art. 61 Upzp. Decyzje organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie wydano z poszanowaniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów obligujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.), wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 75 § 1 K.p.a.) oraz wyczerpującego uzasadnienia rozstrzygnięć (art.107 § 3 K.p.a.). Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie trafnie podniósł skarżący uchybienie, do którego doszło przy orzekaniu w sprawie przez organ I instancji, albowiem istotnie organ ten wadliwie powołał w pkt II ppkt 3 decyzji ("Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej") nieobowiązujące w dacie orzekania rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (rozp. RM z 2004), stwierdzając że w świetle przepisów tego rozporządzenia planowana inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Bezsporne jest to, że organ winien był dokonywać ocen w przedmiotowej kwestii stosując przepisy aktualnie obowiązującego aktu, tj. wspomnianego wyżej rozp. RM z 2010. Dostrzeżone przez pełnomocnika skarżącego uchybienie nie ma jednakże istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem w świetle obecnie obowiązującego rozporządzenia planowana inwestycja również nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Przywołując treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej Ppsa) stwierdzenie przez sąd administracyjny braku wpływu naruszenia prawa, którego dopuścił się organ przy wydawaniu orzeczenia administracyjnego, na wynik sprawy, której orzeczenie dotyczy, zamyka temu sądowi drogę do wyeliminowania kontrolowanego orzeczenia z obrotu prawnego. Za nietrafny uznano zarzut naruszenia w postępowaniu administracyjnym przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Sąd I instancji zaznaczył, że co do zasady przepis powyższy, regulujący zasady projektowania i budowania obiektów budowlanych, nie może odnosić się do postępowania o ustalenie warunków zabudowy, a do etapu późniejszego, tj. do postępowania o udzielenie pozwolenia budowlanego (ewentualnie do innych postępowań, regulowanych przepisami uPb). Ponadto, decyzja Prezydenta Miasta Siedlce zawiera, cytowane wcześniej, nakazy dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W skardze kasacyjnej działając przez pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy L. L. zaskarżył powyższy wyrok w zakresie punktu pierwszego, zarzucając sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w związku z brakiem zastosowania w niniejszej sprawie, przy wydawaniu decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, rozp. RM z 2010, a wyrażające się w błędnym uznaniu WSA w Warszawie, że uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, podczas gdy decyzję Prezydenta Miasta Siedlce o warunkach zabudowy w zakresie pkt 3 c wydano nie tylko na podstawie nieobowiązującego rozp. RM z 2004, ale także bez raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem sąd a quo dostrzegając powyższe uchybienie przepisów prawa nie mógł samodzielnie uznać, że w świetle obowiązującego rozporządzenia, planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym, wbrew twierdzeniu sąd wojewódzkiego, w/w uchybienie ma wpływ na wynik sprawy; b) art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, wobec czego projektowany obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi w postaci telebimu świetlnego nie został, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, a w konsekwencji, wbrew nieprawidłowemu przyjęciu WSA w Warszawie, nie zapewnia on poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym m. in. uzasadnionych interesów L. L., a zatem uchybienie to miało wpływ na wynik niniejszej sprawy; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 7 K.p.a., a wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes L. L., pomimo, iż uchybienia w/w przepisów prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w związku z art. 77 § 1, 107 § 1 i 3 K.p.a., a wyrażające się w braku uchylenia decyzji SKO w Siedlcach pomimo, iż uchybienia w/w przepisów prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej części wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy temu sądowi w oznaczonym zakresie do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie kosztów postępowania; ewentualnie, w przypadku braku stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy - o uchylenie zaskarżonej części wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie jest zasadne zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Zarzut ten został wadliwie sformułowany, skoro sprowadza się do podniesienia braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieuwzględnienia słusznego interesu skarżącego oraz interesu społecznego, a także pominięcia części materiału dowodowego. Wypada przypomnieć, że wniesiona skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku WSA w Warszawie, przeto rozumieć go należy jako nie dostrzeżenie przez sąd wojewódzki wyłuszczonych w tej skardze naruszeń prawa, których dopuścić się miał organ administracji. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, jaka część materiału dowodowego miałaby zostać pominięta, względnie o jakie dowody należałoby uzupełnić postępowanie dowodowe. Kontroli sądu wojewódzkiego poddana była decyzja SKO w Siedlcach utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie telebimu świetlnego. Zgodnie z przepisem art. 4 ust. 2 pkt 2 Upzp określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze właśnie decyzji o warunkach zabudowy. Niesporne jest, że decyzją organu I instancji ustalono te warunki zabudowy, wśród nich wymieniając warunek nie naruszania interesów osób trzecich, w szczególności zakazano: "pozbawiać dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; wprowadzać uciążliwości spowodowanych przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; zanieczyszczać powietrza, wody i gleby". Z mocy art. 6 ust. 2 Upzp każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z mocy cyt. przepisu każdy ma ponadto prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, w jakim zakresie planowana inwestycja godzić miałaby w interes prawny skarżącego, pozbawiać go oznaczonych praw, skoro w decyzji organu I instancji wyraźnie warunek poszanowania interesów osób trzecich sformułowano. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter - nie przesądza, bowiem jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zaś ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, LEX nr 1216331). Na etapie ustalania warunków zabudowy, skoro nie ma sporządzonego konkretnego projektu budowlanego, ani nie przesądzono sposobu zagospodarowania terenu, nie lokalizując zamierzonego telebimu w konkretnie oznaczonym miejscu, przedwczesne jest chociażby dywagowanie co do naruszenie interesu prawnego osób trzecich, w tym i skarżącego. Zarzut przeto braku przeprowadzenia w tym aspekcie postępowania wyjaśniającego lub pominięcia oznaczonej części materiału dowodowego, bez wskazania, o jaki materiał chodzi, nie jest usprawiedliwiony. Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Cyt. przepis nakłada oznaczone wymagania w zakresie projektowania i budowy obiektu budowlanego w aspekcie poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy cyt. przepis nie znajduje zastosowania, albowiem nie jest to etap projektowania, a tym bardziej budowy obiektu budowlanego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 Ppsa, przy czym autor skargi kasacyjnej oznaczył jako przepis naruszony przez sąd I instancji – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Cyt. przepis stanowi wyłącznie jedną z podstaw uwzględnienia skargi przez sąd wojewódzki, gdy jej przedmiotem jest m. in. decyzja administracyjna. Zgodnie z powyższym przepisem sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Jest to zatem przepis, które określa wyłącznie kompetencje orzecznicze sądu wojewódzkiego. Nietrafnie skarżący kasacyjnie wywodzi, że sąd wojewódzki nie mógł dokonać oceny wadliwości powołania przez organ I instancji przepisów rozp. RM z 2004, podczas gdy w czasie wydawania decyzji obu instancji obowiązywało rozp. RM z 2010. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje na jakikolwiek przepis z rozp. RM z 2010, z którego wynikałoby, że telebim świetlny należy kwalifikować do inwestycji mogącej zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Tym samym zasadnie WSA w Warszawie uznał, że uchybienie zawarte w decyzji organu I instancji nie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna jako nieusprawiedliwiona podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.