II SA/Ke 234/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 [...] znak: [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania scaleniowego oddala skargę. Postanowieniem z [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażalenia A. Z., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa utrzymało w mocy postanowienie Starosty O. z [...] o wszczęciu postępowania scaleniowego obejmującego dodatkowy obszar gruntów wsi B. gm. O. o pow. 4,1800 ha, D. gm. O. o pow. 24,2365 ha, N. gmina O. o pow. 4,6500 ha, S. gm. O. o pow. 0,3300 ha. W uzasadnieniu organ podał, że postanowieniem z [...]r. Starosta O. na wniosek rolników - właścicieli gruntów, których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia wsi B., D., N. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące grunty położone w tych obrębach o ogólnej powierzchni 1059,2891 ha. W trakcie prowadzonych wstępnych prac scaleniowych właściciele gruntów położonych na obszarze scalenia złożyli dodatkowe wnioski o objęcie postępowaniem innych działek położonych w tym obszarze, a które nie zostały objęte postępowaniem scaleniowym w pierwszym postępowaniu. Po zweryfikowaniu tych wniosków z geodetą - projektantem scalenia, organ uznał za zasadne, że część wniosków zasługuje na uwzględnienie poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym dodatkowych gruntów. Organ wskazał, że grunty te położone są na obszarze scalenia i są niezbędne do prawidłowego ukształtowania rozłogów gruntów oraz urządzeń infrastruktury związanej z rolniczą przestrzenią produkcyjną na tym terenie, w tym m.in. dróg dojazdowych do gruntów objętych scaleniem. W złożonym zażaleniu A. Z. stwierdził, iż Starosta naruszył art. 7 i 8 kpa poprzez pominięcie w uzasadnieniu postanowienia opisu dotychczasowego postępowania polegającego na nieprawidłowym rozszerzeniu postępowania o dodatkowe grunty. Zarzucił, że zaskarżone postanowienie nie zostało umieszczone na tablicy ogłoszeń we wsi B. Podniósł też, że bezprawnie podawane są jego dane osobowe w wydawanych postanowieniach. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym Kolegium wskazało, że po wydaniu postanowienia z [...]r., z uwagi na brak w budżecie środków finansowych na realizację zadania dopiero w 2010 r. podjęto prace scaleniowe, które powierzono jednostce powołanej do realizacji tych zadań przez Marszałka Województwa. W trakcie prowadzonych prac scaleniowych właściciele gruntów położonych na obszarze scalenia wystąpili z wnioskami o objęcie nim dodatkowych działek położonych na obiekcie scaleniowym, nie ujętych w pierwszym postanowieniu. W odniesieniu do działek gruntów położonych w S. i L. stanowiących własność J. S., W. L. i J. F. na wniosek tych osób Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział w R. wyraziła pisemną zgodę na ekwiwalent zamienny we wsi S. i L. Ponadto zebrania wiejskie wsi B., N. i D. podjęły uchwałę o włączeniu do scalenia gruntów wpisanych do ewidencji jako będących w dyspozycji wspólnot gruntowych. Po zweryfikowaniu tych wniosków z geodetą – projektantem scalenia, organ prowadzący postępowania uznał za zasadne, że część wniosków zasługuje na uwzględnienie poprzez objęcie postępowaniem scaleniowym dodatkowych gruntów. Postanowieniem z 21 listopada 2011 r. Starosta O. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące dodatkowo obszar gruntów o powierzchni 96,7065 ha położonych we wsiach B., D., N., S. i L. Objął nim również nieruchomości mające nieuregulowany stan prawny. Kolegium dwukrotnie uchyliło postanowienie Starosty o wszczęciu postępowania scaleniowego obejmującego dodatkowy obszar gruntów wsi: B., D., N. i S. dając jednocześnie zalecenia co do dalszego postępowania. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny działek gruntów położonych we wsiach N., D. i B. oraz w świetle art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych oraz § 6 i § 7 pkt 1 Statutu Sołectwa N., D. i B. brak było, w ocenie organu, podstaw do przyjęcia, że zebrania wiejskie skutecznie wyraziły zgodę na włączenie tych działek do projektu scalenia gruntów. Postanowieniem stanowiącym przedmiot zażalenia Starosta O. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące dodatkowy obszar gruntów wsi w gminie O.: B. o pow. 4,1800 ha, D. o pow. 24,2365 ha, N. o pow. 4,6500 ha, S. o pow. 0,3300 ha, Linów, oraz w gminie Z. – L. o pow. 1,6400 ha. Organ ponownie rozpatrując sprawę wyłączył ww. grunty z postępowania, co w konsekwencji spowodowało, że nie zostały one objęte dodatkowym postępowaniem scaleniowym. Ponadto W. L. i J. F. – właścicielki gruntów położonych w L., wycofały swoje wnioski o ujęcie tych gruntów w postępowaniu o rozszerzenie obszaru scalenia, w związku z czym przy ponownym rozpatrywaniu sprawy grunty położone we wsi Linów oznaczone jako działki nr [...] o łącznej powierzchni 1,64 ha również nie zostały objęte dodatkowym postępowaniem scaleniowym. W ocenie SKO rozstrzygnięcie Starosty O. nie narusza w tym zakresie przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A. Z. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia "obiektywnemu składowi" ww. organu lub w innym województwie, złożenie wniosku o odwołanie Prezes SKO W. O. z uwagi na niedopełnienie podstawowych obowiązków służbowych oraz zasądzenie kosztów sądowych. Rozstrzygnięciu zarzucił: 1. mające zasadniczy wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 2, 7, 83, 8 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8 kpa, polegające na nie uznaniu złamania procedury określonej w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, mimo świadomości tego faktu, 2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 2, 7, 83, 8 Konstytucji RP i art. 6, 7, 8 kpa oraz ustawy o ochronie danych osobowych polegające na próbie usprawiedliwienia Starosty O. ujawniającego dane osobowe skarżącego w postanowieniach m.in. z 29 października 2012 r., wywieszonych publicznie, czego dopuszcza się również SKO w "postanowieniach, pismach, zawiadomieniach", W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że w budynku UMiG O. postanowienie Starosty z [...]r. wisiało niekompletne, tj. bez załączników, natomiast w B. nie zostało wcale wywieszone na tablicy ogłoszeń. Wskazał również, że nie dotrzymano I-go terminu zakończenia scalenia do 31 grudnia 2012 r. W jego ocenie wszyscy uczestnicy z B., D., N. tj. około 1200 osób nadal nie mają wiedzy, które działki miały zostać włączone do scalenia postanowieniem Starosty O. z 29 [...] Skarżący podniósł, że jako jeden z 407 uczestników mających scalone grunty w B. złożył zażalenie w terminie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji podjęte zostało na podstawie art. 7 w zw. z art. 3 ust.2 ustawy z 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U.2003.178.1749 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust.1). Postanowienie to w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (art. 7 ust.2). Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego odczytuje się na zebraniu uczestników scalenia, zwołanym przez starostę, a ponadto wywiesza się je na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem, oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia (ust.3). Z chwilą upływu terminu, o którym mowa w ust. 3, postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego uważa się za doręczone wszystkim uczestnikom scalenia (ust. 4). Stosownie zaś do art. 3 ust.2 ustawy postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w stanie sprawy spełnione zostały wszystkie wymogi ustawowe zawarte w zacytowanych wyżej przepisach. Z akt administracyjnych wynika, że ostatecznym postanowieniem z [...] Starosta O. wszczął postępowanie scaleniowe obejmujące grunty wsi B. o pow. 367,16 ha, D. o pow. 318,1235 ha oraz część gruntów wsi N. o pow. 374,0056 ha. W trakcie prowadzonych prac scaleniowych właściciele gruntów położonych na obszarze scalenia wystąpili z wnioskami o objęcie postępowaniem dodatkowych działek, nie ujętych w postanowieniu z [...]. Uwzględniając wnioski właścicieli i eliminując wcześniejsze uchybienia związane z włączeniem do scalenia gruntów zgłoszonych przez osoby nieuprawnione, zapadło postanowienie objęte niniejszym postępowaniem. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęte zostało przez właściwy organ i we właściwej formie, zawiera wszystkie ustawowe elementy wymienione w art. 7 ust.2 ustawy. Odczytane zostało na zebraniach wiejskich zwołanych przez Starostę O. na dzień 6 listopada 2012r. w remizach OSP w D., B., N. i S., co potwierdzają protokoły z tych zebrań znajdujące się na k. 203, 204, 205 i 206. Postanowienie zostało także wywieszone na okres 14 dni w Urzędzie Miasta i Gminy O., na terenie której położone są ww. miejscowości oraz na tablicach ogłoszeń w D., B., N. i S. od 6 – 21 listopada 2012r. (stosowne adnotacje na k. 195 – 200 akt administracyjnych). Nie ulega zatem wątpliwości, że wszystkie ustawowe wymogi niezbędne dla uznania legalności zaskarżonego postanowienia zostały spełnione. Niezasadne są także zarzuty skargi. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia oraz procedury administracyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia żadnego z wymienionych w skardze przepisów Konstytucji, a to art. 2, 7, 8 i 83 oraz art. 6,7 i 8 kpa. Uchybienie tym przepisom ma – zdaniem skarżącego – polegać na "nieuznaniu złamania procedury określonej w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, mimo świadomości tego faktu". W ramach tego zarzutu skarżący podnosi, że " z akt wynika, że w budynku UMiG O. postanowienie Starosty z dn. [...] wisiało niekompletne, tj. bez załączników, natomiast w B. nie zostało wcale wywieszone na tablicy ogłoszeń." Akta administracyjne nie potwierdzają jednak zasadności tego zarzutu, o czym była już mowa wyżej; w szczególności z adnotacji podpisanej przez sołtysa wsi B. K. R. wynika, że zaskarżone postanowienie było umieszczone na tablicy ogłoszeń w tej wsi od 6 do 23 listopada 2012r. (k. 196). W aktach znajduje się także pisemne oświadczenie K. R. z 21 lutego 2013r. potwierdzające dodatkowo ten fakt (k. 218). Na k. 195 znajduje się natomiast adnotacja o wywieszeniu postanowienia na tablicy ogłoszeń w "Urzędzie Miejskim w O. ul. S." od 6 – 21 listopada 2012r. i nie ma podstaw do przyjęcia, aby – jak twierdzi skarżący - zostało wywieszone bez załączników. W tej sytuacji zarzut skargi należy uznać za gołosłowny, a wobec treści cytowanego już wyżej art. 7 ust. 4 ustawy przyjąć należy, że postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego doręczone zostało w sposób prawidłowy. Uważna lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie daje natomiast podstaw do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż wprawdzie uchybienie art. 7 ust. 3 i 4 miało miejsce, jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy – jak zdaje się przyjmować skarżący. Nie zmienia to w niczym faktu, że naruszenia powyższego przepisu nie można się dopatrzyć, a prawidłowe doręczenie postanowienia wszystkim uczestnikom scalenia nastąpiło z upływem terminu, o jakim mowa w art. 7 ust. 3 i 4 ustawy. Co do zarzutu niedotrzymania pierwszego terminu zakończenia scalenia przewidzianego do 31 grudnia 2008r. wyjaśnienia wymaga, że termin ten wyznaczony został postanowieniem z 27 października 2005r., nie objętym kontrolą sądową w ramach niniejszego postępowania. Włączenie zaś dodatkowego obszaru do scalenia w sytuacji, gdy prace scaleniowe są w trakcie realizacji należało uznać za zgodne z prawem i celami wyznaczonymi art. 1 ustawy. Nie ma także racji skarżący formułując kolejny zarzut dotyczący naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych poprzez ujawnienie jego danych osobowych "w postanowieniach wywieszanych publicznie". Nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do przetworzenia danych osobowych skarżącego (a także innych uczestników scalenia) poprzez ich upublicznienie w rozumieniu ustawy z 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. 2002.101.926 t.j. ze zm.), tj. wywieszenie w miejscu ogólnie dostępnym postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego. Należy jednak podkreślić, że taką właśnie formę procedowania przewidują przepisy ustawy, a wręcz nakazują ją stosować w sprawach dotyczących scalenia i wymiany gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przetwarzanie danych osobowych przez organ administracji dla celów prowadzonego postępowania i w formie przewidzianej przez przepisy jest niezbędne dla wykonania uprawnień i obowiązków przyznanych organowi w przepisach kpa. Tym samym takie przetwarzanie danych jest niezbędne dla wykonania uprawnień organu administracji publicznej w znaczeniu, jakie temu pojęciu nadaje przepis art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych i jako takie jest działaniem dopuszczalnym (por. wyroki NSA z 13 grudnia 2011r., I OSK 300/11 oraz z 6 grudnia 2011r., sygn. akt I OSK 268/11). Bezprzedmiotowe są natomiast wnioski skargi o "odwołanie Prezes SKO" oraz o "wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pozostałego składu orzekającego", gdyż ich rozpoznanie nie mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego wyznaczonych przepisami p.p.s.a. oraz ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skoro zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.