II GSK 1423/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zofia Przegalińska Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Spółki z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Op 197/13 w sprawie ze skargi K. Spółki z o.o. w [...] na ocenę wniosku zawartą w informacji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem, objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę K. Spółki z o.o. w P. na ocenę wniosku zawartą w informacji Zarządu Województwa O. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji, przedstawiał się następująco: w dniu 19 grudnia 2012 r. skarżąca spółka złożyła w Instytucji Pośredniczącej II Stopnia – Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki - wniosek o dofinansowanie projektu: "Utworzenie nowoczesnego laboratorium badawczo – rozwojowego w ramach istniejącego przedsiębiorstwa" w VI naboru wniosków do Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007 – 2013, Oś priorytetowa 1 "Wzmocnienie atrakcyjności gospodarczej regionu", poddziałanie 1.3.2. "Inwestycje w innowacyjnych przedsiębiorstwach". W wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosku organ wezwał skarżącą, w związku ze stwierdzeniem uchybień i braków, do dostarczenia skorygowanego wniosku i brakujących załączników. Skarżąca w dniu 31 stycznia 2013 r. złożyła korektę wniosku, który to wniosek w wyniku powtórnej oceny formalnej został odrzucony z uwagi na stwierdzone uchybienia. Skarżąca o tym fakcie została poinformowana pismem z dnia 21 lutego 2013 r.. Zarząd Województwa O. złożony przez spółkę protest od oceny wniosku rozpoznał negatywnie. Sąd I instancji oddalając skargę na ocenę projektu podzielił stanowisko instytucji, że wniosek skarżącej o dofinansowanie nie spełniał formalnego kryterium względnego i podlegał odrzuceniu. Skarżąca, w ocenie Sądu I instancji, nie dokonała korekty wniosku w odniesieniu do wskaźników nr 3 i 5 pkt 3.8 oraz nr 1 pkt. 3.9, dotyczących wskazania właściwej instytucji skąd pozyskiwane będą dane do monitorowania realizacji. Okoliczności tej nie zmieniało wskazanie przez skarżącą w opisie metodologii monitoringu Prezesa Zarządu spółki jako instytucji, od której pozyskiwane miały być dane co do monitorowania realizacji projektu. Sąd zgodził się z instytucją zarządzającą co do braku określenia w skorygowanym wniosku wpływu projektu na ochronę obszarów Natura 2000 oraz realizację polityki zrównoważonego rozwoju zgodnie z zapisami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie projektu. Sąd stwierdził, że wniosek w tym zakresie nie został przez skarżącą skorygowany zaś za niewystarczające należało uznać oświadczenie, że projekt nie będzie miał niekorzystnego wpływu na środowisko a jego realizacja będzie prowadzona w zgodzie z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska. Sąd przyjął, że skarżąca nie wykazała w skorygowanym wniosku kosztów niekwalifikowalnych projektu, kosztów zakupu nieruchomości zabudowanej oraz zakupu robót budowlanych, które zostały wymienione w dokumentacji. Zgodnie z wytycznymi dotyczącymi tej części wniosku, niekwalifikowalnymi wydatkami są wydatki na nabycie nieruchomości niezabudowanej lub zabudowanej z zamiarem wyburzenia stojących na niej budynków. Skoro z wniosku wynikało, że skarżąca zamierzała nabyć nieruchomość zabudowaną w celu wyremontowania posadowionego na niej budynku i uruchomienia w nim laboratorium, a zatem nie zamierzała wyburzać tego budynku, to planowany wydatek na zakup nieruchomości był w całości niekwalifikowalny i należało go przenieść do kosztów niekwalifikowalnych, zmieniając montaż finansowy i zapisy na poziomie całej dokumentacji projektowej. Zaniechanie korekty wniosku w tym zakresie spowodowało brak spójności w obrębie całej dokumentacji projektowej. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). II Skargą kasacyjną spółka K. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego: błędną wykładnię zapisów instrukcji -wypełniania wniosków odnośnie pkt. 3.8 i pkt, 3.9 wniosku w wyniku której Sąd bezpodstawnie uznał, iż Prezes Zarządu K. Sp. z o.o. jest Instytucją z której będą pozyskiwane dane do monitoringu oraz że w kolumnach "Źródło danych" należało podać dwa źródła pozyskiwania danych do monitoringu tj. Nazwę Instytucji (Prezes Zarządu) oraz Dokumentację techniczną znajdującą się w siedzibie Beneficjenta (faktury i umowy o pracę) w sytuacji gdy z zapisów Instrukcji nie sposób wyciągnąć takich wniosków, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w zapisów Instrukcji wypełniania wniosków; błędną wykładnię instrukcji wypełniania wniosków odnośnie pkt. 3.17a wniosku poprzez bezzasadne uznanie, iż wskazanie na neutralność wpływu projektu na środowisko jest niewystarczające a wypełnienie wniosku w tym zakresie wymaga szerokiego uzasadnienia, które podlega ocenie na etapie oceny formalnej w sytuacji jednoznacznego określenia się przez Beneficjenta co do neutralnego wpływu realizacji projektu na środowisko a tym samym niewątpliwego wypełnienia wymogu stawianego na etapie oceny formalnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w/w zapisu Instrukcji wypełniania wniosków; art. 26 ust. i pkt. 2 oraz brak należytego zastosowania pkt. 6 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt. 1 i pkt. 4a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, że instytucja Zarządzająca nie jest związana zapisami Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego przy ustalaniu wewnętrznych regulacji co doprowadziło do zaniechania dokonania oceny zgodności regulacji wewnętrznych Instytucji Zarządzającej z powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wewnętrznych regulacji; art. 87 ust. 1 Konstytucji RP co spowodowało przyjęcie założenia, iż Instytucja Zarządzająca nie jest związana Rozporządzaniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599) przy ustalaniu wewnętrznych regulacji co doprowadziło do zaniechania dokonania oceny zgodności regulacji wewnętrznych Instytucji Zarządzającej z powszechnie obowiązującymi aktami prawnymi, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wewnętrznych regulacji; niewłaściwe zastosowanie § 9 ust. 1 pkt. 1 i 2 a) Rozporządzania Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599) poprzez zaniechanie zastosowania tej regulacji przy ocenie kwalifikowalności wydatku na nabycie zabudowanej nieruchomości bez zamiaru wyburzenia budynku; art. 26 ust. 1 pkt. 6, 8 i 16 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, iż na podstawie tych regulacji Instytucje Zarządzające mogą w sposób dowolny określać kryteria kwalifikowalności wydatków w sytuacji gdy zakres kompetencji Instytucji Zarządzającej ograniczony jest regulacjami prawa powszechnie obowiązującego; a) błędną wykładnię pkt. 14 ust. 1 Wytycznych ujętych w części drugiej "Szczegółowych zasad kwalifikowania poszczególnych rodzajów wydatków" oraz zał. nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WO 2007-2013 poprzez wykluczenie z zakresu wydatków kwalifikowanych wydatków na nabycie zabudowanej nieruchomości bez zamiaru wyburzenia budynku lecz z zamiarem wykorzystania go na cele realizacji projektu w sytuacji gdy przedmiotowe zapisy nie odnoszą się do takiego wydatku; b) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez przyjęcie, iż prezentowana przez Instytucję Zarządzającą wykładnia pkt. 14 ust. 1 Wytycznych ujętych w części drugiej "Szczegółowych zasad kwalifikowania poszczególnych rodzajów wydatków" oraz zał. nr 6 do Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych RPO WO 2007-2013 nieuwzględniająca i zarazem sprzeczna z przywołanymi w zał. nr 6 regulacjami tj. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego oraz Rozporządzanie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. z 2010 r. Nr 239, poz. 1599), zapewnia przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów; c) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez instytucję tej regulacji polegające na przeprowadzeniu oceny wniosku w sposób dowolny w oparciu o nieuzasadnioną nadinterpretację zapisów wewnętrznych regulacji przy jednoczesnym pominięciu regulacji powszechnie obowiązujących a nadto bez przeprowadzenia wszechstronnej i racjonalnej oceny całego wniosku, i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia protestu naruszającego przepisy prawa; j) art. 26 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez Instytucję tej regulacji polegające na dokonaniu w stosunku do Beneficjenta de facto oceny merytorycznej treści wniosku w zakresie oddziaływania na środowisko na etapie oceny formalnej wniosku, i w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia protestu naruszającego przepisy prawa; k) art. 26 ust. 2 oraz art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia protestu nieposiadającego należytego uzasadnienia tj. uzasadnienia odnoszącego się do wszystkich podniesionych w proteście zarzutów; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) poprzez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przez Instytucje dokonujące oceny formalnej Wniosku, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skargi, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wniosków niewynikających logicznie z poczynionych przez Sąd ustaleń, art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak logicznego odniesienia się w uzasadnieniu wyroku dlaczego deklaracje Beneficjenta o realizacji projektu z poszanowaniem regulacji dotyczących ochrony środowiska oraz o niepodejmowaniu działań o niekorzystnym wpływie na środowisko zostały zinterpretowane przez Sąd I Instancji jako brak ustosunkowania się do kwestii dotyczących ochrony środowiska, co wskazuje zarazem na brak dokonania wszechstronnej oceny tego zarzutu, art. 30c ust. 3 pkt. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, w której istniały podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji wydany w oparciu o przepisy ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wzorcem dla dokonania kontroli zgodności oceny projektu z prawem stanowiły w dacie orzekania przez Sąd I instancji nie tylko przepisy tej ustawy, ale także zasady i procedury składające się na system realizacji, o którym stanowił wówczas art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Trybunał Konstytucyjny w punkcie 1 wyroku z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt P 1/11 orzekł, że art. 5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie zgodnie z punktem II tego wyroku m.in. przepis art.5 pkt 11 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju traci moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Dziennik Ustaw nr 279 z 2011 r., w którym pod poz. 1644 ogłoszono powyższy wyrok, został wydany dnia 27 grudnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny przepis ten już nie obowiązywał. Rozważania zatem wymaga, czy wzorzec kontroli ustalony przez Sąd I instancji może być stosowany przez sąd kasacyjny. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego możliwość orzekania w oparciu o stan istniejący w dacie przeprowadzenia konkursu wynika wprost z uzasadnienia powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym dopuszczono, aczkolwiek w drodze wyjątku, korzystanie z dotychczasowych zasad w odniesieniu do wszystkich wdrażanych obecnie regionalnych programów operacyjnych na lata 2007 – 2013. Nadto wskazano, że nowe regulacje, uwzględniające wyrok Trybunału Konstytucyjnego powinny uregulować sytuację uczestników w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spółka ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007- 2013. Przyjąć zatem należy, że obowiązywały ją zasady i procedury określone w systemie realizacji. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że złożony wniosek o dofinansowanie wymagał szeregu uzupełnień i poprawienia. W piśmie wzywającym do jego uzupełnienia i poprawienia, w zakresie istotnym dla zarzutów skargi kasacyjnej, wskazano na następujące braki i nieprawidłowość: - pkt 3.8. "W kolumnie źródło danych nie podano instytucji skąd pozyskiwane będą dane do monitorowania realizacji projektu" - pkt 3. 9 "W kolumnie "Źródło danych" w odniesieniu do wskaźnika nr 1, nie podano instytucji skąd pozyskiwane będą dane do monitorowania realizacji projektu" - pkt 3.11 "Zgodnie z zapisami załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych, uszczegółowienie kosztów kwalifikowanych w ramach poddziałania 1.2.3, wydatek dotyczący zakupu nieruchomości zabudowanej nie jest wydatkiem kwalifikowanym. W związku z powyższym w.w. koszt jest wydatkiem niekwalifikowanym i w całości należy go przenieść do kosztów niekwalifikowanych, zmieniając montaż finansowy i zapisy na poziomie całej dokumentacji projektowej" - pkt. 3.17 a. "Nie określono wpływu projektu na ochronę obszarów Natura 2000 oraz realizację polityki zrównoważonego rozwoju. Proszę o uzupełnienie z zapisami Instrukcji wypełniania wnioski o dofinansowanie projektu ze środków EFRR w ramach procedury konkursowej". W skardze kasacyjnej, w rozbudowanych jej zarzutach, nie jest kwestionowane to, że skarżąca w wyżej wskazanym zakresie nie uzupełniła wniosku, jak i nie dokonała jego poprawy. Skarżąca w odniesieniu do kryterium "wniosek wypełniony poprawnie" (pkt 3. 8, 3.9 i 3.17a) w istocie kwestionuje prawidłowość rozumienia zapisów Instrukcji wypełniania wniosków. Natomiast w odniesieniu do kryterium "kwalifikowalność wydatków" (pkt 3.11) podnosi zarzuty sprzeczności załącznika nr 6 do Szczegółowego opisu osi priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007- 2013 (dalej: załącznik nr 6) z rozporządzeniem Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. oraz z Wytycznymi tego organu wydanymi na podstawie art. 35 ust.3 ustawy o zasadach prowadzenie polityki rozwoju. Odnosząc się najpierw do kwestii kwalifikowalności wydatków Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżąca ubiegała się o dofinansowanie projektu w ramach programu regionalnego. Instytucją zarządzającą programem regionalnym jest zarząd województwa, co wynika z treści art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do wyznaczenia dla każdego programu operacyjnego instytucji zarządzającej krajowy ustawodawca został zobowiązany przepisem art. 59 ust.1 a rozporządzenia Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylenie rozporządzenia (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ). Zgodnie z art. 60 a tego rozporządzenia instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, w szczególności za zapewnienie, że operacje są wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji. Uszczegółowienie na gruncie prawa krajowego zadań instytucji zarządzającej, w tym wypadku zarządu województwa, nastąpiło w art. 26 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W myśl ust. 1 pkt 6 tego przepisu do zadań instytucji zarządzającej należy określenie kryterium kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego. Stosownie natomiast do art. 5 pkt 6 b omawianej ustawy kwalifikowalność wydatków oznacza spełnienie przez wydatki poniesione w ramach programów operacyjnych kryteriów określonych szczegółowo przez instytucję zarządzającą zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 6. Z przytoczonych regulacji wynika wprost, że to instytucja zarządzająca i tylko instytucja zarządzająca jest uprawniona do określenia kryterium kwalifikowalności wydatków. Jeżeli zatem Zarząd Województwa O. przyjął uchwałę obejmującą listę wydatków kwalifikowanych w ramach działań i poddziałań RPO WO 2007 – 2013 to jako instytucja zarządzająca programem operacyjnym był do tego uprawniony i zobligowany wskazanymi powyżej przepisami prawa. Mógł zatem ustalić takie kryterium kwalifikowalności wydatków jak w punkcie 14.5 załącznika nr 6, zgodnie z którym wydatki na nabycie nieruchomości niezabudowanej (gruntu) lub nabycie nieruchomości zabudowanej z zamiarem wyburzenia stających na niej budynków mogą być uznane za kwalifikowalne do wysokości 10% całkowitych wydatków kwalifikowanych projektu. Dodać jeszcze należy, w związku z zarzutem skargi kasacyjnej, że punkt B załącznika nr 6 obejmujący wydatki związane bezpośrednio z realizacja projektu zawiera zamkniętą listę wydatków kwalifikowanych. Brak jest więc jakiegokolwiek uzasadnienia dla poszukiwania w regulacjach prawnych innego rodzaju wydatków, które należałoby uznać za kwalifikowalne w ramach tego programu regionalnego. Powołane w skardze kasacyjnej rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie udzielania regionalnej pomocy inwestycyjnej w ramach regionalnych programów operacyjnych (Dz.U. Nr 239, poz. 1599) określa szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania przedsiębiorcom, w ramach regionalnych programów operacyjnych, regionalnej pomocy inwestycyjnej, pomocy na prace przygotowawcze i usługi doradcze związane z przygotowaniem nowej inwestycji oraz pomocy na usługi doradcze związane z realizacją nowej inwestycji, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. U.UE. 2008.214.3). Pomoc na "nowe inwestycje", o których mowa w tym rozporządzeniu przyznawana jest z zachowaniem procedur w nim określony, w tym złożenia wniosku, o którym stanowi § 18. Skarżąca spółka nie ubiegała się o pomoc na "nową inwestycję" w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia, lecz o dofinansowanie projektu zgłoszonego w ramach poddziałania "Inwestycje w innowacje w przedsiębiorstwach". Przepis § 9 ust.1 pkt 2 i 2 a omawianego rozporządzenia nie miał zatem w sprawie zastosowania. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej nie zachodzi sprzeczność pomiędzy Wytycznymi Ministra Rozwoju Regionalnego dotyczącymi kwalifikowania wydatków w ramach funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w okresie programowania 2007- 2012 a załącznikiem nr 6. W rozdziale 2 pkt 4 Wytycznych obejmującym zakres regulacji postanowiono, że zakres przedmiotowy kwalifikowalności wydatków określa instytucja zarządzająca Programem Operacyjnym/ Regionalnym Programem Operacyjnym. To, że w Wytycznych określono warunki jakie muszą być spełnione aby zakup nieruchomości zabudowanej kwalifikował się do współfinansowania nie oznacza, że w każdym programie operacyjnym wydatek na zakup nieruchomości stanowi koszt kwalifikowalny. Zakres przedmiotowy kwalifikowalności wydatków należy bowiem do instytucji zarządzającej, a związanie Wytycznymi oznacza, że w sytuacji, gdy instytucja zarządzająca postanowi uznać zakup nieruchomości zabudowanej jako koszt kwalifikowalny, to muszą być spełnione co najmniej te warunki, które określają Wytyczne (rozdział 2 pkt 3 Wytycznych). W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżąca wydatek na zakup nieruchomości zabudowanej z zamiarem remontu budynku wskazała jako wydatek kwalifikowalny. Wezwana do przeniesienia kosztów na zakup nieruchomości do wydatków niekwalifikowalnych nie uczyniła tego. Trafnie więc stwierdzono, że wniosek skarżącej nie spełnia kryterium kwalifikowalności wydatków, co było już wystarczającą przesłanką jego odrzucenia na etapie oceny formalnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwione są zarzuty obejmujące kwestię związane z niespełnieniem kryterium "wniosek wypełniony poprawnie". Oparto je na poglądzie, że doszło do błędnej wykładni zapisów Instrukcji wypełniania wniosku. Uszło jednak uwadze skarżącej, że w wezwaniu do poprawienia i uzupełnienia wniosku w sposób zrozumiały wskazano co i w jakim zakresie należy uzupełnić. W takiej sytuacji, jeżeli nawet z Instrukcji wypełniania wniosków nie sposób było wyciągnąć takich wniosków jak wpisanie "źródła danych" (pkt 3.8. i 3.9.), to wszelkie wątpliwości w tym zakresie usuwało precyzyjne wezwanie do uzupełnienia danych. Nie sposób również przyjąć, że zapisy Instrukcji wypełniania wniosku, do których odesłano w zakresie braków w punkcie 3.17a mogą rodzić wątpliwości interpretacyjne. Stanowią one, że w obszarze "Ochrona środowiska" należy określić i opisać wpływ projektu na stan środowiska naturalnego (przyjazny/obojętny), ochronę obszarów Natura 2000 (wyznaczonych/potencjalnych) oraz realizację polityki zrównoważonego rozwoju, która polega na osiągnięciu przez projekt efektów gospodarczych z poszanowaniem zasad ochrony środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, że w zakresie oddziaływania na środowisko instytucja pośrednicząca dokonała "de facto oceny merytorycznej" wniosku. Ocena merytoryczna byłaby możliwa tylko wówczas, gdyby wniosek w tej części został uzupełniony, a tak się nie stało. W dalszym ciągu bowiem nie określono bowiem wpływu projektu na ochronę obszarów Natura 2000 oraz na realizację polityki zrównoważonego rozwoju. W obrębie podstawy kasacyjnej, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca spółka zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie merytorycznego rozpoznania wszystkich sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów prawa przy ocenie formalnej wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uchybienie to, z przyczyn powyżej podanych nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej dotyczących wadliwości uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie to spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, jasno i logicznie wyjaśnia podstawę prawną rozstrzygnięcia. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.