IV SA/Wa 2094/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem D 6 MN,MW Rzecznik Praw Obywatelskich skargą z dnia 30 lipca 2012 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uchwałę Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. (Dz. Urz. Województwa [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] lipca 1998 r.) zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P., w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem D 6 MN,MW. Zaskarżonej uchwale Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie: art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 139, ze zm.) poprzez nieuwzględnienie przy podejmowaniu uchwały okoliczności nie zastosowania przez Zarząd gminy ww. przepisów; art. 7 Konstytucji. Rzeczypospolitej Polskiej poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przepisów ustawy, tj. art. .18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego zaskarżoną uchwałą z pominięciem rygorów ustanowionych ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że zatwierdzony plan zagospodarowania przestrzennego obejmował swoim działaniem m.in. nieruchomości położone przy ul. [...] w P. - obszar oznaczony w planie symbolem D6 MN, MW. We wcześniej obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. Rady Narodowej i Miasta Gminy P. przedmiotowe nieruchomości przeznaczone były pod mieszkalnictwo jednorodzinne. Natomiast według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1998 r. przedmiotowe nieruchomości przeznaczone zostały pod mieszkalnictwo we wszystkich formach (wysokość zabudowy do 12 m). Powyższa zmiana zapisów planu niewątpliwie oddziaływała na sytuację prawną i faktyczną właścicieli nieruchomości w tym obszarze. Umożliwienie uprzednio niedozwolonej zabudowy wielorodzinnej do 12 m wysokości w rejonie, w którym istnieje wyłącznie zabudowa jednorodzinna w różnoraki sposób oddziałuje na sytuację właścicieli nieruchomości. Niewątpliwie może także wpłynąć na wartość tych nieruchomości. W związku z powyższym Burmistrz Miasta i Gminy P. powinien był zawiadomić na piśmie właścicieli nieruchomości o terminie wyłożenia projektu planu. Powyższego nie uczynił, stąd też właściciele nieruchomości, położonych na omawianym obszarze skierowali do Rady Miejskiej w P. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Rada Miejska w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uwzględniła wezwanie i potwierdziła zaistnienie naruszenia prawa. W treści uchwały ustalono bezsprzecznie, że w archiwum Urzędu Miasta i Gminy P. brak jest dowodów (zwrotnych potwierdzeń odbioru) powiadomienia skarżących stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Uchwałą Nr [...] Rada Miejska w P. zobowiązała również Burmistrza Miasta i Gminy P. do przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru objętego skargą do Rady. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rada Miejska w P. uchwaliła przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...] i granicami administracyjnymi miasta P. Z tego względu właściciele nieruchomości położonych na obszarze oznaczonym symbolem D 6 MN, MW odstąpili od dalszego kwestionowania uchwały w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego w drodze skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Rady Miejskiej w P. przedmiotowy obszar ponownie przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną. Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał również, że w okresie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] dla jednej z nieruchomości przy ul. [...] została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego (decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...]). Właściciele sąsiednich nieruchomości nie zostali uznani za stronę postępowania w przedmiocie wydania ww. decyzji, stąd też nie mogli jej zaskarżyć i w konsekwencji decyzja stała się ostateczna w I instancji. Na jej podstawie wybudowany został budynek wielorodzinny. Rygoryzm proceduralny stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa. Przebieg procesu sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustanawiania tego planu oraz właściwość organów, uczestników postępowania i terminy wykonywania czynności procesowych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym regulował art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b tej ustawy zarząd gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamiał na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu oraz właścicieli nieruchomości, od których mogła być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 tej ustawy. Wskazany przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b miał zagwarantować ochronę praw podmiotów, które to prawa mogły zostać naruszone w wyniku przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją niezastosowania powyższego przepisu było obciążenie uchwały rady wadą nieważności. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich pozbawienie właścicieli nieruchomości możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze stanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało, że w przedmiotowej sprawie doszło do opisanych w skardze naruszeń prawa. Potwierdzeniem zaistnienia powyższych naruszeń jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., w której Rada uznała za zasadny zarzut właścicieli nieruchomości położonych przy ul. [...] odnośnie do nie zawiadomienia ich o terminie wyłożenia projektu planu. Dodatkowo Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że wniosek o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały jest zasadny pomimo jej uchylenia. Istotnym jest bowiem, że innego rodzaju skutki prawne wywoła uchylenie aktu, inne zaś stwierdzenie jego nieważności. Uchylenie aktu odnosi swój skutek od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutki prawne od chwili podjęcia aktu (ex tunc). W przypadku stwierdzenia nieważności akt traktuje się tak jakby nigdy nie został podjęty, co wywołuje daleko idące skutki dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiego aktu. W szczególności zaś, jedynie stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały - w zaskarżonej części - umożliwi właścicielom nieruchomości przy ul. [...] dochodzenie roszczeń odszkodowawczych w związku ze szkodami poniesionymi na skutek zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem procedury planistycznej. Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę wskazała, że zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wniosła o odrzucenie skargi. Uczestnicy postępowania A. D. i Z. D. przyłączyli się do skargi Rzecznika Praw Obywatelskich podnosząc m. in., że fakt uchylenia uchwały nie oznacza niemożności jej stosowania od wejścia w życie do momentu uchylenia. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały lub wydania jej z naruszeniem prawa jest równoznaczne z niemożnością traktowania uchwały jako właściwej podstawy indywidualnych rozstrzygnięć. Uczestnik postępowania M. Sp. z o.o. nie zajęła stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. Na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zainteresowanych osób, złożonego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591, ze zm.), Rada Miejska w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. uznała wezwanie za zasadne w części dotyczącej osób, które spełniały wymogi do zastosowania wobec nich art. 18 ust. 2 pkt 5 obowiązującej w dacie uchwalania w 1998 roku miejscowego planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. Rada Miejska w P. przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta P. obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta P., tj. do obszaru D6 MN, MW planu miejscowego z 1998 r. Po przeprowadzeniu procedury planistycznej Rada Miejska w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. zatwierdziła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta P. dla obszaru ograniczonego ulicami: [...], [...], [...] i granicą administracyjną miasta P. Zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Rada Miejska w P. w odpowiedzi na skargę podniosła, że uchwalenie planu miejscowego w 2010 r. dla wskazanej wyżej części miasta P., spowodowało utratę mocy obowiązującej planu miejscowego z 1998 r. dla tego terenu. Wygaśnięcie obowiązującego planu miejscowego lub jego części w dniu wejścia w życie nowego planu nie oznacza, że nie można wnosić o stwierdzenie nieważności nieobowiązującego już planu miejscowego lub jego części. Podnieść należy, że stosownie do treści art. 147 § 1 ustawy z dnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W ocenie Sądu, skarga nie jest niedopuszczalna z uwagi na to, że zaskarżona uchwała została wycofana w zaskarżonej części z obiegu prawnego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. Zwrócić należy uwagę na odmienne skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego, od rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenia, że została ona wydane z naruszeniem prawa. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem, czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny niedopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie uchwały nie czyni bowiem niedopuszczalnym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej uchylenia (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 344/08, wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, LEX nr 384291). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie utrata mocy obowiązującej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego nie powoduje niedopuszczalności postępowania sądowoadministracyjnego wywołanego skargą na tę uchwałę, albowiem Sąd ten posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. W tym miejscu należy przypomnieć treść art. 34 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie, z którym utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Wobec powyższego Sąd uznał, że stanowisko Rady Miejskiej w P. o odrzucenie skargi nie jest zasadne. Zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P. została wydana po przeprowadzeniu procedury planistycznej w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139, ze zm.). Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gmina może naruszyć czyjś interes prawny tylko na podstawie i w granicach obowiązujących ustaw, w tym na podstawie obowiązującej w dacie uchwalania planu miejscowego z 1998 r. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy zobowiązywały do przestrzegania określonej w art. 18 ust. 2 procedury planistycznej. Naruszenie tej procedury skutkowało w myśl art. 27 ust. 1 ustawy, nieważnością planu w całości lub części. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiadamia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu. W przedmiotowej sprawie należy uznać, że procedura planistyczna nie była konsekwentnie przestrzegana. Z materiałów sprawy nie wynika, aby właściciele nieruchomości położonych w obszarze oznaczonym w projekcie planu symbolem D6 MN, MW byli zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu. Jednocześnie w projekcie tym ulegały zmianie parametry dotyczące zabudowy mieszkaniowej w porównaniu z zapisami planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 1985 r. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że kwestionowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich uchwała Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta P., w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem D6 MN, MW jest wadliwa, która to wadliwość zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje jej nieważnością w zaskarżonej części. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.