I SA/Wa 409/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej nr [...] na odcinku [...], którą objęta została m.in. nieruchomość położona w obrębie N., gm. J., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. K. i B. K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww. nieruchomości oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie za pośrednictwem faksu złożył P. B., pełnomocnik M. i B. małż. K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, po dokonaniu formalnej kontroli odwołania, pismem z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], wezwał P. B. do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie własnoręcznego podpisu w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma, pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania, co będzie skutkować stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. Pismo zostało doręczone pełnomocnikowi M. K. i B. K. w dniu 3 grudnia 2012 r. W odpowiedzi na powyższe P. B. pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. poinformował organ odwoławczy, iż odwołanie wniesione w niniejszej sprawie nie zawiera żadnych braków formalnych, gdyż zostało wniesione zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. za pomocą telefaksu i zawiera stemple jego podpisu uwidocznione na multiplikacji dokumentu jaki odebrał organ, zatem w ocenie odwołującego nie ma mowy o jakichkolwiek brakach formalnych podania złożonego faksem. Odwołujący zarzucił organowi odwoławczemu błędne twierdzenie, że podanie wniesione faksem zawiera brak formalny i że należy ów brak uzupełnić. Pełnomocnik stron wskazał, iż nie dostrzega takiej potrzeby ze względu na fakt, że przepis prawa dopuszcza wniesienie podania poprzez faks. W związku z powyższym postanowieniem dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji odszkodowawczej Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Natomiast stosownie do art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Jednocześnie Minister podniósł, że co do zasady podpis musi być własnoręczny. Powołując się na utrwalone w judykaturze i doktrynie stanowisko stwierdził, że podpis to napisany lub uwierzytelniony znak ręczny, tylko tak złożony podpis może być kwalifikowany jako spełniający wymagania formalne co do treści podania. Podpis taki nie może być zastąpiony żadnym podpisem mechanicznym np. faksymilą bądź kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu. Stwierdził również, że w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjęto pogląd, iż podpisanie pisma innym podpisem niż własnoręczny osoby uprawnionej (np. faksymilą lub kserograficzną odbitką własnoręcznego podpisu) traktuje się jako pismo nie podpisane. Konkludując organ stwierdził, że przedmiotowe odwołanie nie czyniło zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, zatem zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał pełnomocnika M. i B. K. do usunięcia tych braków w terminie 7 dni. Zatem skoro w zakreślonym terminie braki nie zostały uzupełnione, to zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. Na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 15, art. 63 § 1 i § 3 a contrario, art. 64 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) oraz art. 134 k.p.a. w stopniu, który wpłynął na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadził do bezzasadnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, które wniesiono w sposób zgodny z przepisami prawa, a nadto, które następnie potwierdzono - w terminie otwartym do usunięcia "braków" - w sposób, który nie mógł już budzić wątpliwości co do skutecznego złożenia oświadczenia. W uzasadnieniu skargi stwierdził, że odwołanie zostało wniesione faksem z odręcznymi stamplami podpisu wnoszącego, a następnie fakt złożenia tego odwołania oraz potwierdzenie oryginalności podpisu został potwierdzony pisemnie wraz z odręcznym podpisem wnoszącego, tożsamym z podpisem znajdującym się na pierwotnym piśmie. Podniósł, że Minister w ogóle nie uzasadnił swojego rozstrzygnięcia dotyczącego okoliczności, że pełnomocnik potwierdził w otwartym terminie fakt wniesienia odwołania oraz fakt, że podpis pod tymże odwołaniem jest jego podpisem, co jego zdaniem narusza art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 2 (per analogiam art. 107 § 3) k.p.a. Skarżący wskazał również, że w przepisach przewidziana jest możliwość wnoszenia podania za pośrednictwem faksu, natomiast w jego ocenie analiza treści współstosowanych przepisów art. 63 § 1 w stosunku do art. 63 § 3 a contrario k.p.a., prowadzi do wniosku, że podanie wniesione faksem nie może i nie musi zawierać odręcznego podpisu. Podnosząc, że ten wymóg ustawodawca przewidział dla podań wnoszonych ustnie lub do protokołu (art. 63 § 3 k.p.a.). Jednocześnie wskazał, że nieprawidłowo organ przyjął, iż przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu odwoławczym, gdyż stanowi on o "podaniach", a odwołanie także jest podaniem. Zatem w ocenie skarżącego domniemany brak uzupełnienia braków formalnych podania nie skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności, lecz pozostawieniem bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Strony postępowania poinformowane o wniosku organu dotyczącym trybu rozpoznania skargi, nie wniosły w tym przedmiocie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na zasadzie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zgodnie z którym Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wyżej przedstawionych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga M. K. jest zasadna, co skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zakwestionowanym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził na podstawie art. 134 k.p.a. niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P. B., pełnomocnika M. K. i B. K., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz M. K. i B. K. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Z powyższego przepisu wynika, że warunkiem koniecznym, który musi zostać spełniony przed przystąpieniem przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy, jest zbadanie dopuszczalności odwołania. Kontrola dopuszczalności określana jest przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, natomiast przesłanki przedmiotowe to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Bezsporna w niniejszej sprawie jest okoliczność wniesienia odwołania przez podmiot do tego legitymowany, tj. byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową, oraz okoliczność wniesienia odwołania od decyzji, która była zaskarżalna. Zatem, w ocenie Sądu, nie było podstaw do wydania orzeczenia stwierdzającego niedopuszczalność tego odwołania. Kwestią sporną pozostaje natomiast możliwość wniesienia odwołania za pośrednictwem faksu oraz istnienie braków formalnych takiego odwołania. Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią przepisu art. 63 § 1 k.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej utworzoną na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2013 r., poz. 235). Wniesienie odwołania w tej postaci wypełnia przesłankę zachowania terminu do wniesienia odwołania. Jednakże nie spełnia innych wymogów formalnych, przewidzianych przepisem art. 63 k.p.a. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania, to jednak nie oznacza to całkowitego odstąpienia od wymagań formalnych co do formy. Przestrzeganie tych ograniczonych wymagań formalnych i ustalenie przez organ administracji publicznej, czy czynność procesowa, w tym przypadku wniesienie odwołania, wypełnia je, ma podstawowe znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 63 § 3 k.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Z przepisu tego wprost wynika, zdaniem Sądu, że każde pismo strony (tu odwołanie) powinno być opatrzone oryginalnym, odręcznym podpisem strony je wnoszącej. Odstępstwem od tej zasady jest jedynie sytuacja przewidziana w przepisie art. 63 § 3a k.p.a., w którym mowa o podaniu wniesionym w formie dokumentu elektronicznego. Pismo wniesione za pośrednictwem faksu nie jest natomiast takim dokumentem w myśl przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ponadto jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 708/11 posłużenie się faksem w celu wniesienia podania powoduje, że do organu wpływa kopia pisma. Podanie takie dotknięte jest brakiem formalnym, nie zawiera bowiem własnoręcznego podpisu osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji wezwanie wnoszącego podanie do uzupełnienia tego braku przez podpisanie podania. Uzupełnienie braku może nastąpić zarówno przez złożenie podpisu na kopii, która wpłynęła do organu, jak i złożenie oryginału dokumentu, podpisanego przez stronę. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy słusznie wezwał pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniesionego za pośrednictwem faksu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. Prawidłowo również Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że nieusunięcie tego braku uniemożliwia wywołanie zamierzonych skutków prawnych, tj. powoduje niemożność jego rozpoznania przez organ administracji, co z kolei skutkuje pozostawieniem odwołania bez rozpoznania. Jednakże w ocenie Sądu błędne było wydanie postanowienia w tej sprawie, bowiem brak jest przepisów procesowych dających podstawę do orzekania w drodze postanowienia o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, a tym bardziej stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy powinno być ono pozostawione bez rozpoznania. W sprawie niniejszej, w związku z nieuzupełnieniem przez stronę braku formalnego odwołania, organ winien był pozostawić je w aktach sprawy bez rozpoznania. Pozostawienie to jest natomiast czynnością materialno-techniczną, przybierającą formę notatki bądź adnotacji na piśmie (o której organ zawiadamia stronę w formie pisma informacyjnego), a nie orzeczenia administracyjnego. W tym zakresie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dopuścił się naruszenia przepisu art. 134 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.