II OSK 285/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie NSA Elżbieta Kremer del. WSA Marian Wolanin (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 411/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Warszawie w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1322/09 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. w Warszawie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Warszawie kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie, w przedmiocie wznowienia postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1322/09. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że [...] Sp. z o.o. w Warszawie wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1322/09 na podstawie art. 271 pkt 2 oraz art. 273 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz 1270, ze zm ) – dalej ppsa, ponieważ pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony o terminie rozprawy, a tym samym strona skarżąca pozbawiona została możliwości obrony swych praw. O wydaniu wyroku pełnomocnik skarżącej dowiedział się po 15 miesiącach od jego wydania podczas zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto, podstawą prawną uzasadniającą wznowienie postępowania jest wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie - Wydział Gospodarczy z dnia 18 listopada 2010 r. oddalający żądanie eksmisji skarżącej spółki z pawilonu należącego do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Z wyroku tego wynika, że "wypowiedzenie umowy najmu z dnia 3 grudnia 2008 r. nie zostało skutecznie dokonane (...), a powództwo nie zasługiwało na uwzględnienie, a to z uwagi na nadal wiążącą umowę najmu przedmiotowego lokalu użytkowego". Prawomocnym wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1322/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] spółka z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania spółki od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na rozbiórkę parterowego murowanego pawilonu handlowego oraz kiosku i stróżówki na działce nr ew. 1 i 2 obr.4-08-07 przy ul. K. w Warszawie. Powodem umorzenia postępowania odwoławczego było ustalenie, że odwołująca spółka nie posiadała przymiotu strony w świetle art. 28 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), gdyż w dniu 3 grudnia 2008 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wypowiedziała odwołującej się spółce umowę najmu lokalu w pawilonie objętym decyzją o pozwoleniu na rozbiórkę. Oddalając skargę [...] Sp. z o.o. w Warszawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia, przewidzianej w art. 273 § 3 ppsa, która została wskazana przez skarżącą. Podstawą skargi o wznowienie postępowania może być tylko takie wykryte później prawomocne orzeczenie dotyczące tego samego stosunku prawnego, które było już prawomocne zanim zapadło orzeczenie w postępowaniu, którego wznowienia się żąda. Skarżąca przedstawiła wyrok Sądu Okręgowego w Warszawie - Wydział Gospodarczy z dnia 18 listopada 2010 r., dlatego wyrok ten nie stanowi podstawy skargi o wznowienie przewidzianej w art. 273 § 3 ppsa. Z akt sprawy wynika natomiast, że pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 411/11 o terminie rozprawy zgodnie z zarządzeniem o jej wyznaczeniu, dlatego skarga opiera się na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 271 pkt 2 ppsa polegającej na pozbawieniu strony możliwości działania w toczącym się postępowaniu. Przedmiotem umowy najmu był lokal użytkowy o pow 554 m2 stanowiący własność Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", co do którego skarżącej przysługiwało prawo używania zgodnie z jego przeznaczeniem i zobowiązana była do terminowego uiszczania opłat czynszowych. Organ odwoławczy prawidłowo zatem ustalił, że przedmiotowa umowa najmu nie przyznaje skarżącej statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Instytucja zarządu musi być rozumiana, jako prawna forma władania nieruchomością przez publiczne jednostki organizacyjne (ministerstwa, urzędy, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe itp.). Treść pojęcia zarządu precyzują przepisy art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dlatego przez zarządcę nieruchomości w opisanym zakresie należy uznać podmiot sprawujący trwały zarząd w rozumieniu tych przepisów. W pojęciu "zarządcy nieruchomości" w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane mieści się również podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości na podstawie przepisów kodeksu cywilnego, jednakże na rzecz skarżącej nie ustanowiono prawa użytkowania nieruchomości, jako ograniczonego prawa rzeczowego, o którym mowa w art. 244 kc. Skarżąca nie była zatem zarządcą nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy trafnie zatem uznał, że skarżąca nie posiada przymiotu strony, wobec czego należy umorzyć postępowanie odwoławcze. W myśl art. 282 § 2 ppsa, po ponownym rozpoznaniu sprawy, sąd stosownie do okoliczności oddala skargę o wznowienie postępowania albo uwzględniając ją zmienia zaskarżone orzeczenie albo je uchyla i skargę odrzuca lub postępowanie umarza. Żadne z tych wariantów rozstrzygnięcia wprost nie przystaje do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy, w której wystąpiła przyczyna nieważności postępowania, a jednocześnie sąd rozpoznał zarzuty zgłoszone w skardze dochodząc do wniosku, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W warunkach rozpoznawanej sprawy oddalenie skargi o wznowienie postępowania sądowego możliwe jest bowiem także wtedy, gdy mimo wystąpienia przesłanki nieważności postępowania z art. 271 pkt 1 ppsa, ponowne rozpoznanie sprawy ze skargi na wskazaną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2009 r. doprowadziło Sąd do konstatacji, że skarga na tą decyzję nie zasługiwała na uwzględnienie (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., II OSK 1770/09). W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 411/11, [...] Sp. z o.o. w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 kpa, poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę i zatwierdzenie projektu budowlanego zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane określa strony postępowania przy wydawaniu pozwolenia na budowę, tym samym nie określa tych stron w przypadku wydania pozwolenia na rozbiórkę, co oznacza, że ustawowy krąg stron postępowania wskazany przez przepisy prawa budowanego do udziału w procesie wydawania pozwolenia na budowę nie dotyczy procesu wydawania pozwolenia na rozbiórkę. W tym przypadku zastosowanie będą miały postanowienia art. 28 kpa. Zgodnie zaś z tym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa cywilnego. Interes prawny w toku wydawania pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, posiada więc podmiot, który posiada tytuł prawny do przedmiotowego obiektu, i to również wywodzący się z umowy najmu. Skarżąca posiadała tytuł prawny do obiektu budowlanego objętego w/w decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, dlatego nieuznanie skarżącej za stronę w postępowaniu naruszyło zasady postępowania administracyjnego i uniemożliwiło skarżącej uczestnictwo w nim. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie podnosząc argumentację mającą przemawiać za niezasadnością zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna, mimo częściowo słusznych zarzutów, nie zawiera jednak usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono zaistnienia przesłanek nieważności postępowania. Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazał, dlaczego rozważał w zakres stosowania art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, skoro przepis ten określa krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdy tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy jest przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę. Powołany art. 28 ust. 2 stanowi wyjątek w ustalaniu kręgu stron postępowania administracyjnego od zasady określonej w art. 28 kpa, dlatego powinien być stosowany tylko w przypadkach ściśle w nim określonych. Wprawdzie z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Pod pojęciem zaś robót budowlanych, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane, należy rozumieć m.in. rozbiórkę obiektu budowlanego. To sugeruje, że pojęcie "pozwolenie na budowę", użyte w art. 28 ust. 1, obejmuje także roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego. Ustawodawca nie jest jednak konsekwentny w używaniu pojęcia "pozwolenie na budowę" na określenie także pozwolenia na rozbiórkę. W art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wyraźnie bowiem rozróżniono pozwolenie na budowę i pozwolenie na rozbiórkę. Również w art. 33 ust. 2 powołanej ustawy określono, jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, natomiast w art. 33 ust. 4 określono, jakie załączniki należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Pomimo zatem, że pojęcie "pozwolenie na budowę", użyte w art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy m.in. robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, to nie wystarcza do nadania takiego samego znaczenia temu pojęciu użytemu w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, skoro w dalszych przepisów tej ustawy wyraźnie rozróżnia się pozwolenie na budowę, jako dotyczące wznoszenia nowych obiektów budowlanych oraz pozwolenie na rozbiórkę, jako odrębny akt administracyjny. Ponadto, w art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, przymiot strony przypisany został podmiotom praw przysługujących do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co należy odnieść do obiektów nowo wznoszonych. Nie jest bowiem racjonalne poszukiwanie obszaru oddziaływania dla obiektów, wobec których orzeka się o rozbiórce, skoro oddziaływanie jest skutkiem końcowego efektu robót budowlanych, a więc obiektu wznoszonego, a nie obiektu ulegającego rozbiórce. W związku z tym należy stwierdzić, że art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nie stosuje się w postępowaniu o wydanie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 kpa. Błędnie zatem Sąd pierwszej instancji rozważał zakres stosowania w niniejszej sprawie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, skoro przepis ten nie miał w niej zastosowania. W konsekwencji Sąd nie rozważył zastosowania w sprawie art. 28 kpa. Okoliczności te nie są jednak wystarczające do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ prawidłowo w zaskarżonym wyroku wskazano, iż najemcy obiektu budowlanego objętego pozwoleniem na rozbiórkę nie przysługuje interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony, w postępowaniu o jego wydanie. Najem nie jest prawem rzeczowym, lecz prawem obligacyjnym, dlatego prawo to jest skuteczne jedynie pomiędzy jego stronami, tj. pomiędzy właścicielem (wynajmującym) i najemcą obiektu budowlanego. Interes prawny najemcy kształtuje umowa najmu, skuteczna względem wynajmującego, dlatego nie tworzy ona uprawnień zrównujących najemcę z właścicielem nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Najemca nie posiada odrębnych od umowy najmu uprawnień, które w jakikolwiek sposób ulegają modyfikacji w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę kształtuje bowiem uprawnienia właścicielskie, na które najemca w żaden sposób nie może oddziaływać, nawet w przypadku, gdy uprawnienia te dotyczą przedmiotu najmu. W takiej sytuacji najemcy przysługują wobec właściciela tylko takie uprawnienia, jakie wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i z umowy najmu, które nie dają jednak podstaw do formułowania po stronie najemcy samodzielnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym. Twierdzenie Sądu o braku podstaw do uznania, aby prawo najmu legitymowało najemcę do bycia stroną postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę należy zatem uznać za prawidłowe i w konsekwencji wystarczające do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku. Pomimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zawarte w nim rozstrzygnięcie nie narusza przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, dlatego na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 207 § 2 ppsa.