II OZ 412/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym zażalenia J. P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1197/12 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji postanawia: oddalić zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1197/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu wniosku J.P. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Sąd I instancji wskazał, iż J.P. składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniósł jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2012 r. argumentując, iż zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji wskazał, iż akt którego dotyczy wniosek o wstrzymanie wykonania powinien kwalifikować się do wykonania. Sąd I instancji stwierdził, iż zaskarżona decyzja to decyzja ustalająca warunki zabudowy, która niewątpliwie nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Bez znaczenia pozostaje to, że jest ona elementem procesu budowlanego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę. Ewentualnemu wstrzymaniu będzie mogła natomiast podlegać decyzja dotycząca pozwolenia na budowę i w tym też postępowaniu zabezpieczone będą mogły być interesy skarżącego. Nadto Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący formułując omawiany wniosek w żaden sposób nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 61 § 3 p.p.s.a. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J.P. wnosząc o jego uchylenie lub jego zmianę wprowadzającą wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniósł, iż inwestor może już rozpocząć pełną procedurę uzyskiwania pozwolenia na budowę, a co za tym idzie sporządzić projekt budynku a tym samym już na tym etapie poniesie znaczne koszty. Zdaniem skarżącego w przypadku przeciągającego się postępowania sądowego może również zdążyć w tym czasie uzyskać prawomocne pozwolenie na budowę i rozpocząć inwestycją co w przypadku niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia odnośnie decyzji o warunkach zabudowy spowoduje olbrzymie straty materialne, a więc skutki nieodwracalne. Zdaniem skarżącego zakres treści decyzji o warunkach zabudowy będzie miał istotny wpływ na charakter wydanej w przyszłości decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Podniesiono, iż inwestor planuje zlokalizować budynek w odległości większej niż 4m od granicy działki sąsiedniej będącej w posiadaniu skarżącego, dlatego w takim układzie skarżący w żaden sposób nie stanie się stroną w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i w związku z tym twierdzenie Sądu I instancji, iż na tym etapie jego interesy będą zabezpieczone jest błędne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji tej normy prawnej wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Analiza wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji potwierdza stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że strona nie uprawdopodobniła w nim przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Przez niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków należy rozumieć taki stan, w wyniku którego może zostać wyrządzona szkoda, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy jej pierwotnych cech. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie występuje. Do stwierdzenia spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczający sam fakt wskazania przez skarżącego rozpoczęcia przez inwestora procedury uzyskiwania pozwolenia na budowę i poniesienia przez niego znacznych kosztów związanych ze sporządzeniem projektu budynku. Merytoryczne zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji nie stanowią przesłanki wstrzymania zaskarżonego aktu. Zasadność wydanej decyzji jest przedmiotem oceny dopiero w toku rozpoznawania wniesionej skargi. Dodatkowo zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, w rozumieniu art. 61 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania (por. postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1898/09, a także z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt II OZ 1143/08). Wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Tomaszowa Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2012 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami i parkingiem podziemnym na działkach oznaczonych nr A i nr B oraz C obręb 9 położonych przy ul. S. w Tomaszowie Mazowieckim, nie nadaje się do wykonania. Wydanie zaskarżonej decyzji nie wiąże się dla skarżącego z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. Decyzja ta nie wywołuje żadnych skutków materialnych, a organy administracji publicznej nie mają możliwości użycia przymusu państwowego do doprowadzenia do stanu zgodnego z treścią zaskarżonej decyzji. Jedynym skutkiem wykonania decyzji o warunkach zabudowy jest możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym, obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji ewentualnemu wstrzymaniu będzie mogła podlegać decyzja dotycząca pozwolenia na budowę i w tym postępowaniu zabezpieczone będą mogły być interesy skarżącego. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 198 i art. 197 § 2 p.p.s.a. postanowił, jak w sentencji.