II SA/Gd 183/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na decyzję Prezesa Sądu z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezesa Sądu z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], 2. zasadza od Prezesa Sądu na rzecz skarżącego M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. M. J. zwrócił się do Prezesa Sądu Rejonowego o udzielenie, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, informacji czy którykolwiek z sędziów Sądu Rejonowego jest uzależniony od alkoholu. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. Prezes Sądu Rejonowego, działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 3 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmówił M. J. udzielenia informacji objętej wnioskiem, uznając, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu wskazanej ustawy. Ponadto wyjaśnił, że nie posiada żądanych informacji, gdyż nie były one gromadzone jako niezwiązane z funkcjonowaniem instytucji. Udostępnieniu podlegają informacje o sprawach publicznych, w tym o sposobie i zasadach funkcjonowania podmiotów lub osób realizujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym z ograniczeniami wynikającymi m.in. z konstytucyjnego prawa do prywatności, w tym prawa do ochrony danych osobowych. Żądana informacja nie wiąże się z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności nie ma znaczenia dla ukształtowania poglądu o sposobie jej funkcjonowania. Ochronie podlegają natomiast dane dotyczące osób fizycznych pełniących funkcje kierownicze, jeżeli są to informacje związane z pełnionymi obowiązkami, a więc nie mają wpływu na ich wykonywanie. Od decyzji tej odwołanie wniósł M. J., domagając się jej uchylenia. Zdaniem odwołującego decyzja wydana została z naruszeniem art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy. Prezes Sądu Okręgowego decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, potwierdzając stanowisko Prezesa Sądu Rejonowego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, a argumenty odwołania nie dają podstaw do jej uchylenia. Skargę na powyższą decyzję złożył M. J., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieuchylenie wydanej bez podstawy prawnej decyzji organu pierwszej instancji i nieumorzenie postępowania administracyjnego wskutek błędnego nieuwzględnienia zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wydaniu decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa nie przewiduje takiej formy załatwienia sprawy w zakresie, w jakim Prezes Sądu Rejonowego twierdzi, że żądana informacja nie jest informacją publiczną oraz art. 107 § 3 kpa w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak uzasadnienia faktycznego oraz prawnego zaskarżonej decyzji z przywołaniem treści przepisów prawa oraz wyjaśnieniem zastosowanych przepisów, co w konsekwencji spowodowało rażące naruszenie wskazanego przepisu. Skarżący twierdzi, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, bowiem art. 16 ustawy nie daje podstawy do odmowy udostępnienia informacji, co do której organ twierdzi, że nie jest informacją publiczną. Z tego powodu zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Jedyną formą prawną dla załatwienia takiej sprawy jest zwykłe zawiadomienie. Takie załatwienie sprawy nie może przybrać formy decyzji administracyjnej, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Skarżący przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające, że brak charakteru publicznego żądanej informacji powinno skutkować pisemnym poinformowaniem wnioskodawcy o tym fakcie, a nie odmową udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prezes Sądu przychylił się jednak do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej stanowiącej przesłankę stwierdzenia jej nieważności, opowiadając się za stanowiskiem orzecznictwa, że wydanie decyzji w sytuacji, gdy przepisy prawa nie przewidują takiej formy działania oznacza wydanie jej bez podstawy prawnej i skutkuje stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych przyczyn wniósł o uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Kontrolą sądu w niniejszej sprawie objęta została decyzja Prezesa Sądu Okręgowego z dnia 15 lutego 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r. o odmowie udzielenia M. J. informacji publicznej z uzasadnieniem, że żądanie udzielenia informacji odnośnie tego, czy którykolwiek z sędziów Sądu rejonowego jest uzależniony od alkoholu nie stanowi informacji publicznej. Skargę należało uwzględnić, ponieważ decyzje organów władzy publicznej obu instancji zostały wydane bez podstawy prawnej. Odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji objętej pismem o przytoczonej wyżej treści, złożonym w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organy oparły rozstrzygnięcie podjęte w formie decyzji na ustaleniu, że żądana informacja nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Następnie w art. 6 tej ustawy wymienia się wiele rodzajów informacji publicznej, przy czym katalog wymieniony w tym przepisie, poprzez użycie sformułowań "w szczególności" (art. 6 ust. 1) oraz "w tym o" (art. 6 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5) nie jest zamknięty. Definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji. Tak więc przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Konstytucja przewiduje, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy (ust. 4). Uwzględniając powyższe można przyjąć, że "sprawą publiczną", o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będzie działalność organów władzy publicznej (samorządów, osób i jednostek organizacyjnych) w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, a więc mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa (zob. też. Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, str. 16-18). W tym kontekście informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jak przyjmuje się w judykaturze, informacja publiczna co do zasady dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych. Zatem informacja publiczna powinna mieć swój materialny odpowiednik, nie można bowiem zobowiązać do udzielenia informacji, która nie istnieje (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2198/11, LEX nr 1122882; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 192/12, LEX nr 1218848; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 736/12, LEX nr 1216575; z dnia 10 października 2102 r., sygn. akt I OSK 1499/12, LEX nr 123160). Pomimo szerokiego, chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej należy podkreślić, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystywania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 2/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy sąd zgadza się ze stanowiskiem organów obu instancji, że informacja "czy którykolwiek z sędziów Sądu Rejonowego jest uzależniony od alkoholu" nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. W informacjach o organach oraz osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach powinny znaleźć się informacje o tych osobach, które biorą udział we wszelkiego rodzaju procedurach decyzyjnych oraz na temat zasad i warunków wykonywania przez te osoby obowiązków w ramach ich kompetencji. Przedmiotowe pytanie nie mieści się w tych ramach, nie dotyczy bowiem zasad ani warunków sprawowania funkcji przez osoby publiczne, którymi niewątpliwie są sędziowie. Podzielając zatem stanowisko organów obu instancji w tej kwestii, sąd nie może zaaprobować wydanych w sprawie rozstrzygnięć, ponieważ zaskarżone decyzje nie są zgodne z prawem. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 16 ust. 1 przewiduje możliwość odmowy udostępnienia informacji publicznej (oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2), zastrzegając dla odmowy (oraz umorzenia) formę decyzji administracyjnej. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy należy odmówić udzielenia informacji publicznej (lub umorzyć postępowanie), nadto informacja ma charakter publiczny, a adresat wniosku jest zobowiązany do jej udzielenia. Forma decyzji administracyjnej jest zastrzeżona wyłącznie dla informacji publicznej, zatem jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów. Tak więc zastosowanie w przedmiotowym przypadku formy decyzji oznacza brak podstawy prawnej, nie wynika bowiem z treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pierwszej instancji uznając, że zgłoszone żądanie udzielenia określonych informacji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy nie powinien był wydawać decyzji administracyjnej. W sytuacji bowiem, gdy informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, załatwienie zgłoszonego we wniosku żądania następuje w drodze pisma (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197; z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 oraz postanowienie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając przedstawione poglądy sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że jeżeli organy orzekające w sprawie uznały, że informacja, której żąda wnioskodawca, nie są informacją publiczną, powinny pisemnie poinformować o tym skarżącego, a nie wydawać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Prezesa Sądu Rejonowego z dnia 4 lutego 2013 r., nr [...], zostały wydane bez podstawy prawnej, co skutkuje ich nieważnością z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. Na podstawie art. 200 tej ustawy sąd orzekł o kosztach postępowania ustalając, że na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w wysokości 200 zł.