II SA/Sz 338/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Zachodniopomorskiego na zarządzenie Burmistrza Sławna z dnia 11 lutego 2010 r. nr 14a/2010 w przedmiocie określenia wysokości dodatkowych kosztów obowiązujących w Urzędzie Miejskim w Sławnie związanych z udostępnianiem informacji publicznej na wniosek oraz wydawaniem kserokopii dokumentów w innych trybach I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Sławna na rzecz skarżącego Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Burmistrz Miasta Zarządzeniem Nr [...] r. w sprawie określenia wysokości dodatkowych kosztów obowiązujących w Urzędzie Miejskim związanych z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek oraz wydawaniem kserokopii dokumentów w innych trybach, wydanym na podstawie art. 33 ust. 3 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) , art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr112, poz. 1198 ze zm.), art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) określił wysokość kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej w sposób i formie wskazanych we wniosku, zarządzając w § 2 ust. 2, że koszt przygotowania informacji publicznej do udostępnienia wg formy wskazanej we wniosku poprzez przekształcenie posiadanych dokumentów (np. skanowanie ich i przesłanie droga elektroniczną) za każdą stronę oryginalnego dokumentu wynosi – [...] zł. Koszty przekazania (doręczenia) to koszty Poczty Polskiej z zastosowaniem taryf stosowanych przez tę instytucję powiększonych o kwotę [...] zł od każdej przesyłki (§ 2 ust. 4) oraz w § 5 ust. 2 - że udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po przedstawieniu przez wnioskodawcę dowodu uiszczenia opłaty. Dnia [...] r. działając w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. zarządzenie Burmistrza wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w części dotyczącej postanowienia § 2 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2, zarzucając mu istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 7ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, iż stosownie do brzmienia art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej regułą jest, iż dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny. Ustawa pozwala na pominięcie tej zasady wyłącznie w sytuacji opisanej w art. 15 ust. 1, który wyraźnie wskazuje, że pobranie takiej opłaty możliwe jest tylko wówczas, gdy w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, a wysokość tej opłaty odpowiadała będzie wysokości poniesionych kosztów. Powyższy przepis dotyczy wyłącznie dodatkowych rzeczywistych kosztów, które mogą powstać przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji. W ocenie Wojewody, opłaty zawarte w kwestionowanych zapisach zarządzenia nie sposób uznać za dodatkowe rzeczywiste koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemożliwym jest bowiem wyliczenie rzeczywistych kosztów dokonania takich czynności jak np. przygotowanie informacji publicznej do udostępnienia poprzez zeskanowanie czy przesłanie drogą elektroniczną. Podmiot udostępniający informację publiczną nie jest uprawniony do określania kosztów przygotowania informacji do udostępnienia, rozumianych jako opłata za usługę – dodatkową pracę pracownika wykonującego dodatkowe czynności przy przygotowaniu informacji publicznej do udostępniania. W przepisie art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nakazano podmiotom zobowiązanym utworzenie i zabezpieczenie minimalnych technicznych możliwości udostępniania informacji także w utrwalonej postaci. Nakaz ten oznacza, że kosztami samego zabezpieczenia i utrzymania możliwości, o jakich mowa wyżej, nie mogą być obciążani wnioskujący o udzielenie informacji. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z własnych środków musi pokryć m.in. koszt zakupu i utrzymania dodatkowego sprzętu, zabezpieczenia stosownych pomieszczeń itp. Z powyższego względu nie jest możliwe obarczenie wnioskodawcy kosztami zużycia energii elektrycznej, skanera, czy komputera. Kwestionowane zarządzenie Burmistrza zawiera postanowienia dotyczące udostępniania informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz udostępniania specyfikacji istotnych warunków zamówienia w trybie art. 42 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych. W odniesieniu do udostępnienia specyfikacji istotnych warunków zamówienia, ww. przepis ustawy Prawo zamówień publicznych pozwala na żądanie od wnioskodawcy uiszczenia opłaty pokrywającej koszty jej druku oraz przekazania, a zatem możliwe jest ustalenie w drodze zarządzenia opłaty za przekazanie droga pocztowa ww. informacji. Jednakże § 2 ust. 4 zarządzenia Nr [..] nie wskazuje wprost, czy odnosi się do udostępniania informacji publicznej czy specyfikacji istotnych warunków zamówienia, a jego brzmienie pozwala na wykorzystanie go w obydwu przypadkach, co skutkuje stwierdzeniem, że przepis ten narusza prawo. Również regulacja § 5 ust. 2 ww. zarządzenia w sposób istotny narusza postanowienia art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot nie może bowiem uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Powstanie powyższego obowiązku i wezwanie strony do uiszczenia opłaty powoduje przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udostępnienie informacji, które wiąże się z dodatkowymi kosztami, następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, bez względu na to, czy wniesie on opłatę, czy nie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po analizie treści skargi, zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] r. usunął z obrotu prawnego zaskarżone zarządzenie w całości. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda w piśmie procesowym z dnia [...] r. oświadczył, iż podtrzymuje skargę o stwierdzenie nieważności zarządzenia Nr [...], ponieważ uchylenie zarządzenia przerywa jedynie skutek prawny z dniem jego uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonego zarządzenia od jego wejścia do obrotu prawnego do dnia jego uchylenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Na wstępie należy wskazać, że skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.). Stosownie do treści przepisu art. 91 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ww. ustawy). W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda w terminie zakreślonym przez art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia. Realizując swoje kompetencje na podstawie art. 93 ustawy, nie będąc ograniczony jakimkolwiek terminem, Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia w części dotyczącej postanowienia § 2 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 5 zarzucając im istotne naruszenie art. 15 ust. 1 i 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc się do powyższych zarzutów stwierdzić należy, iż skarga zawiera uzasadnione podstawy. Wojewoda ma bowiem słuszność stwierdzając, że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa pozwala na odstąpienie od zasady bezpłatności tylko w sytuacji przewidzianej w art. 15 ust. 1, który stanowi, że jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Wysokość pobieranych przez organ opłat winna odpowiadać poniesionym przez organ rzeczywistym kosztom udostępnienia informacji publicznej w związku ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Kwestia pobrania opłat za udostępnienie informacji publicznej na podst. art. 15 ust. 1 ustawy ma charakter uznaniowy. Z treści powyższego przepisu wynika bowiem jedynie możliwość, a nie obowiązek ich ustalenia i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów". Nadto przepis ten dotyczy wyłącznie rzeczywistych kosztów poniesionych przez organ, co oznacza, że będą one różne przy realizacji konkretnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Brak jest podstaw do naliczania opłaty za zużycie energii elektrycznej, skanera, czy komputera. Kwestionowane zarządzenie przekracza zatem dyspozycję normy zawartej w art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która zezwala jedynie na pobieranie rzeczywistych kosztów powstałych w wyniku szczególnego sposobu udostępnienia informacji publicznej, a także – co należy podkreślić – stanowi wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji. Organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może odmówić jej udzielenia z powodu braku uiszczenia opłaty. Ponieważ z tego powodu kwestionowane zarządzenie jest wadliwe. Opisane uchybienia przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej przesądzają zatem o istotnej wadliwości kwestionowanych zapisów zarządzenia Nr [...], co w świetle art. 91 ustawy o samorządzie gminnym stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności regulacji zawartych w przepisach § 2 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 skarżonego zarządzenia. Burmistrz uznał zasadność skargi i uchylił zaskarżone zarządzenie. Jednakże uchylenie zaskarżonego zarządzenia po wniesieniu skargi do Sądu nie czyniło postępowania w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Wojewoda ma bowiem słuszność stwierdzając, że uchylenie aktu przez organ, który go podjął, nie wywołuje takich skutków jak orzeczenie sądowe, stwierdzające jego nieważność. Uchylenie zarządzenia przez organ oznacza wyeliminowanie zarządzenia ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności zarządzenia przez sąd wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc), oznacza więc, że zarządzenie należy traktować tak, jakby nie było podjęte. Jest to istotne w sprawie z tego względu, iż w oparciu o zakwestionowane przepisy mogły być podejmowane przez organ czynności pozbawione podstawy prawnej. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w pkt I wyroku na mocy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś na podstawie art. 200 i 205 § 2 ww. ustawy, Sąd orzekł o zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej.