II OSK 2316/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) sędzia del. WSA Wanda Zielińska - Baran Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1316/12 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w S. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w S. na rzecz S. K. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1316/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oraz zasądził zwrot kosztów między stronami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Szczecin wydał S. K. decyzję o pozwoleniu na nadbudowę wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego związaną ze zmianą geometrii dachu oraz przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na 5 lokali mieszkalnych przy ul. M. [...] w S. dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. W dniu 31 maja 2012 r. do Urzędu Miasta Szczecin wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. M. [...] w S. (zwanej dalej Wspólnotą Mieszkaniową) o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji z uwagi na odstąpienie Wspólnoty Mieszkaniowej aktem notarialnym z dnia [...] 2011 r. repetytorium [...] nr [...] od wcześniejszej umowy przedwstępnej ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia [...] 2010 r. repetytorium [...] nr [...] i wyrażającej S. K. zgodę na wykonanie według projektu budowlanego zatwierdzonego ww. decyzją lokali o powierzchni 216,40 m2 na strychu budynku przy ul. M. [...] w S. Prezydent Miasta Szczecin decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2010 r. ze względu na brak przesłanek wynikających z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołała się Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. W odwołaniu podniesiono, że w związku z wypowiedzeniem umowy przedwstępnej Wspólnota Mieszkaniowa jest jedynym podmiotem posiadającym tytuł prawny do nieruchomości wspólnej, w skład której wchodzi strych, który miał być przebudowany, a zatem S. K. nie posiada uprawnienia do dokonania zatwierdzonych pozwoleniem na budowę robót budowlanych. Tym samym Wspólnota Mieszkaniowa posiada interes strony oraz interes społeczny uzasadniający wniosek o wygaśnięcie decyzji. Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) – dalej Pr. bud. po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] 2012 r. Odnosząc się do problematyki wygaśnięcia decyzji administracyjnych organ podniósł, że z wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że na gruncie tego przepisu istnieją dwie normy prawne, odnoszące się do dwóch różnych sytuacji. Norma pierwsza pozwala na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, jeżeli stała się ona bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. Norma druga wiąże się również z bezprzedmiotowością decyzji, ale organ właściwy stwierdza jej wygaśnięcie tylko wtedy, gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Powołując się na stanowisko doktryny organ stwierdził, że bezprzedmiotowość decyzji wiąże się z istnieniem stosunku administracyjnoprawnego, a więc z istnieniem jego przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Bezprzedmiotowość wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej z powodu utraty bytu prawnego przez jego podmiot, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonywanie decyzji czy też zmiany w stanie prawnym, o ile powoduje on taki skutek. W ocenie organu, odstąpienie Wspólnoty Mieszkaniowej od umowy przedwstępnej nie stanowi zmiany stanu faktycznego w sprawie, która to zmiana w orzecznictwie uznawana jest za okoliczność stanowiącą o bezprzedmiotowości decyzji, lecz zmianę stanu prawnego i nie powoduje, że decyzja w istocie stała się bezprzedmiotowa. Decyzja, w przekonaniu organu, utrzymuje wszystkie swoje dotychczasowe atrybuty związane z istnieniem jej przedmiotu, podmiotów oraz obowiązków i uprawnień stron. Zdaniem organu, Wspólnota Mieszkaniowa, wbrew jej twierdzeniom zawartym w odwołaniu, posiada jedynie interes faktyczny, uzasadniający wniosek o wygaśnięcie decyzji, nie zaś społeczny, który dotyczy szerszego kręgu obywateli. Organ wskazał, że wypowiedzenie umowy przedwstępnej nie ogranicza praw Wspólnoty Mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością przy ul. M. [...]. Natomiast decyzja administracyjna, w tym przypadku pozwolenie na budowę, ma chronić interesy wszystkich stron w tym również inwestora. Organ podniósł także, że w jego opinii, decyzja Prezydenta Miasta Szczecin z dnia [...] 2010 r. o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Pismem z dnia 21 listopada 2012 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę na ww. decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1316/12 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Wojewoda Zachodniopomorski w decyzji z dnia [...] 2012 r. przywołał definicję bezprzedmiotowości decyzji, zaś wśród elementów stosunku administracyjnoprawnego, których brak wiąże się z bezprzedmiotowością wskazał na rezygnację z uprawnień przez stronę. Sąd ustalił, że w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na to aby organy administracji próbowały ustalić czy inwestor złożył rezygnację z uprawnienia wynikającego z pozwolenia na budowę. Również na rozprawie pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej nie potrafił wskazać, czy taka sytuacja miała miejsce. Zdaniem Sądu rezygnacja z uprawnień stanowi podstawę do wygaszenia decyzji, o ile przemawiają za tym przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie podzielił jednocześnie poglądu, że art. 37 Pr. bud. stanowi wyłączną podstawę do wygaszenia decyzji o pozwoleniu budowlanym. W przekonaniu Sądu, wspomniany artykuł Pr. bud. nie wyłączył możliwości zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd uznał, że mając powyższe rozważania na uwadze organ odwoławczy powinien ustalić czy inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień, co jest możliwe ze względu na przyczynę odstąpienia przez Wspólnotę Mieszkaniową od umowy przedwstępnej. Jednocześnie Sąd orzekł, że jeżeli inwestor nie złoży rezygnacji z uprawnień, Sąd nie przesądza rozstrzygnięcia sprawy zastrzegając, że organ musi mieć na względzie treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wydanie w toku kontroli sądowoadministracyjnej wyroku uchylającego decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...] na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki wskazane w ww. przepisie do uchylenia decyzji, 2) art. 141 § 1 p.p.s.a., poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przez organ administracyjny, bez podania przez Sąd stosownej podstawy prawnej do takiego obowiązku, czym naruszono ww. przepis. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Należy zgodzić się z poglądem, że art. 37 ust. 1 Pr. bud. nie stanowi jedynej podstawy do stwierdzenia przez organ wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym mogą mieć tu również zastosowanie przepisy art. 162 k.p.a. Bezspornie w niniejszej sprawie, nie zachodzą przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Pr. bud. Nie mają też jednak miejsca przesłanki wynikające z art. 162 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a., jak wynika z akt sprawy i uzasadnień wydanych decyzji. Niniejsza sprawa toczy się na dwu płaszczyznach – cywilnoprawnej i administracyjnoprawnej i nie w każdym przypadku działania cywilnoprawne muszą znajdować odzwierciedlenie w działaniach organów administracji architektoniczno-budowlanej. S. K. uzyskał decyzję nr [...] z dnia [...] 2010 r. legitymując się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 Pr. bud.) wynikającym z aktu notarialnego Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2010 r. przedwstępnej umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu i sprzedaży. W powyższej umowie zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a S. K. określono jaki zakres robót budowlanych ma wykonać inwestor oraz jakie przysługują mu prawa i jakie ciążą na nim obowiązki względem. Wspólnoty. Aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z dnia [...] 2011 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła oświadczenie o odstąpieniu od ww. umowy przedwstępnej, jak wynika z § 3 ust. 1, z powodu nie wpłacenia na rzecz Wspólnoty przez S. K. kwoty 69.020 zł w wyznaczonym w umowie przedwstępnej terminie. We wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia [...] 2012 r. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Szczecina nr [...] z dnia [...] 2010 r. o pozwoleniu na budowę, z faktu oświadczenia o odstąpieniu od umowy przedwstępnej z dnia [...] 2011 r., zdaniem Wspólnoty wynika, że S. K. utracił tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a ww. decyzja stała się bezprzedmiotową z uwagi na niemożność wykonania jej przez S. K. Ocena prawna oświadczenia Wspólnoty o odstąpieniu od umowy przedwstępnej nie należy do sądu administracyjnego, ani do organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można jednak zgodzić się z wnioskami Wspólnoty, jakie wywodzi z faktu odstąpienia od umowy przedwstępnej. Wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zasadzie jest wymagane tylko w dacie składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. Z art. 37 ust. 1, ani z innych przepisów Prawa budowlanego, nie wynika też, aby następstwem utraty prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2010 r. nie stała się też w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. bezprzedmiotowa, bowiem stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji nie nakazuje przepis art. 37 ust. 1 Pr. bud., ani inny przepis szczególny. Stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji nie leży też w interesie społecznym, pod którym nie można rozumieć interesu Wspólnoty. Z akt sprawy nie wynika również aby z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2010 r. występował bądź identyfikował się S. K. jako strona, a że nie leży to w jego interesie wnika ze skargi kasacyjnej. Decyzja Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] 2010 r., za zgodą strony, na rzecz której została wydana, może być zgodnie z art. 40 ust. 1 Pr. bud. przeniesiona na rzecz innego podmiotu. Omawiana decyzja może również za zgodą strony być uchylana lub zmieniana na podstawie art. 155 k.p.a., jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wynika z powyżej przeanalizowanych przepisów w każdym przypadku musi być brany pod uwagę interes strony, w tym przypadku adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] 2010 r. nie została też wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, którego strona nie dopełniła (art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jeżeli tu można mówić o jakiś warunkach (finansowych) to wynikały one z umowy przedwstępnej, a nie z decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozstrzygnięcie zaś tej kwestii nie należy do organów administracji, ani do sądu administracyjnego. Warunki, o których mowa w art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a. muszą być zawarte w samej decyzji, a nie wynikać z innych aktów (cywilnoprawnych). Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., gdyż z przedstawionych akt administracyjnych wynika jednoznacznie, że S. K. – inwestor, nie podjął żadnych działań w kierunku zmiany, uchylenia czy też wygaśnięcia decyzji z dnia [...] 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Nie było więc podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji i czynienia ustaleń "czy inwestor zrezygnował ze swoich uprawnień". Powyższe zalecenie, jako wskazanie co do dalszego postępowania organów było błędne, na co trafnie wskazuje się w pkt 2 skargi kasacyjnej. Jak wynika z powyższych rozważań, zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji było błędne, gdyż nie prowadziło do końcowego załatwienia sprawy, w której brak było od początku podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.