II SA/Gl 152/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Pszczynie z dnia 31 stycznia 2008 r. nr XIX/201/08 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie. Zaskarżoną w części uchwałą z dnia 31 stycznia 2008 r. nr XIX/201/08 Rada Miejska w Pszczynie działając na podstawie art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Pszczyna. Powyższa uchwała została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 53, poz. 1168 z dnia 25 marca 2008 r. a następnie zmieniona uchwałą z dnia 27 sierpnia 2008 r. nr XIX/201/08 (Dz. Urzęd. Woj. Śl. Nr 184, poz. 3346 z dnia 9 października 2008 r.). Kolejną uchwałą Nr XXIII/320/12 z dnia 27 września 2012 r. Rada Miejska w Pszczynie na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm.), określiła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Pszczyna, postanawiając w § 3 uchwały o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Uchwała ta została opublikowana w Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 12 listopada 2012 r. Nr 2012, poz. 4656. Skargą z dnia 27 grudnia 2012 r., która wpłynęła do Urzędu Miejskiego w Pszczynie w dniu 31 grudnia 2012 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie, domagał się stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 31 stycznia 2008 r. – w częściach, określonych w § 2, § 4 ust. 5 i § 10 ust. 3 pkt c. Zdaniem Prokuratora, z przekroczeniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości... Rada Miejska w Pszczynie w § 2 pkt 2, 3, 4, 5 i 6 uchwały, ustaliła definicje odpadów wielkogabarytowych, suchych, mokrych, roślinnych oraz jednostki wywozowej. Zawarte w § 4 ust. 5 regulaminu, zobowiązanie właścicieli nieruchomości do bieżącego likwidowania nawisów śnieżnych oraz sopli, narusza zaś art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 lit. b tej ustawy oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, bowiem wykracza poza delegację ustawową, rozszerzając obowiązki ustawowe. Wprowadzony w § 10 ust. 3 pkt c regulaminu, zakaz wprowadzania zwierząt domowych na tereny przeznaczone na place gier i zabaw, piaskownice dla dzieci, przekracza zaś delegację zawartą w art. 4 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy oraz art. 7 i 94 Konstytucji. Dla poparcia stanowiska Prokurator przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Odnosząc się zaś do okoliczności obowiązywania przedmiotowego regulaminu do dnia 31 grudnia 2012 r., Prokurator podniósł, że zaskarżony akt istniał w obrocie prawnym przez kilka lat i wywołał skutki prawne, zaś stwierdzenie nieważności przepisów wydanych z przekroczeniem delegacji ustawowej, oznacza ich wyeliminowanie ze skutkiem od chwili podjęcia uchwały (ex tunc). W odpowiedzi na skargę Burmistrz Pszczyny wniósł o jej oddalenie i obciążenie skarżącego kosztami postępowania. W pierwszym rzędzie podniósł, że zaskarżona uchwała utraciła moc z dniem 31 grudnia 2012 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 25 lipca 2011 r.). Nadto organ gminy nie podzielił zarzutów Prokuratora co do przekroczenia delegacji ustawowej przy podjęciu zaskarżonej uchwały. W związku z treścią odpowiedzi na skargę w kolejnym piśmie z dnia 18 lutego 2013 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie podtrzymał skargę, akcentując że zaskarżona uchwała mogła wywołać skutki prawne z art. 10 ust. 2 a ustawy o utrzymaniu czystości. W toku rozprawy sądowej Prokurator podtrzymał skargę, zaś pełnomocnik organu wniósł ewentualnie o umorzenie postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe, bowiem po wniesieniu skargi zaskarżony w części akt utracił moc obowiązującą. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w motywach postanowień z dnia 15 maja 2013 r. sygn. akt II SA/GL 134/13 i II SA/GL 143/13, przepis art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Ustawa zmieniająca weszła w życie 1 stycznia 2012 r., zatem dotychczasowe regulaminy obowiązujące w gminach zachowały moc obowiązującą do upływu okresu wskazanego w art. 22 ust. 2 tej ustawy, po czym utraciły z mocy prawa obowiązywanie. Ustalenie daty, w jakiej doszło do utraty mocy obowiązującej rodzi pewne trudności. Nie można bowiem zastosować wprost zasady z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.), albowiem odnosi się on do obliczania terminu wejścia w życie aktu prawnego, a nie utraty obowiązywania. Przepis art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi, że dotychczasowe regulaminy w gminach obowiązywały przez 12 miesięcy od dnia 1 stycznia 2012 r. Pierwsza możliwa interpretacja tej regulacji pozwala na przyjęcie, że dwunastym miesiącem jest grudzień 2012 r. i z jego upływem, czyli z dniem 31 grudnia 2012 r. utraciły z mocy prawa obowiązywanie dotychczasowe regulaminy utrzymania czystości i porządku w gminach. Do nieco innego wniosku prowadzi próba pomocniczego posłużenia się zasadą określoną w art. 6 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów prawnych (...). Przepis ten stanowi, że terminy wejścia w życie aktu normatywnego określone w miesiącach kończą się z upływem dnia, który datą odpowiada dniu ogłoszenia, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Pomocnicze zastosowanie tej zasady do określenia daty utraty mocy obowiązującej pozwala przyjąć, że jeżeli początek 12 miesięcznego terminu stanowi 1 stycznia 2012 r., to jego koniec liczony w miesiącach upływa z dniem 1 stycznia 2013 r., wobec czego 2 stycznia 2013 r. dotychczasowe regulaminy już nie obowiązywały. W niniejszej sprawie kontrowersja powyższa nie rodzi istotniejszych skutków, albowiem skarga została wniesiona w dniu 31 grudnia 2012 r., zatem w dacie, gdy nie upłynął okres obowiązywania dotychczasowych regulaminów określony w art. 22 ust. 2 ustawy zmieniającej. Zatem w dniu wniesienia skargi zaskarżona uchwała jeszcze obowiązywała. Stwierdzenie przez Sąd, że skarga została wniesiona na akt, który utracił moc obowiązującą po jej wniesieniu wymaga rozstrzygnięcia, czy akt taki może być poddany kontroli. Jak wskazał Sąd w przywołanych wyżej postanowieniach, nie ulega przy tym wątpliwości, że istnieje różnica w skutkach, pomiędzy sytuacją, gdy akt prawny zostaje uchylony lub zmieniony po okresie obowiązywania, a sytuacją, gdy zostaje stwierdzona jego nieważność. W tym drugim przypadku skutki są charakteryzowane jako "ex tunc". W istocie nie jest możliwe, aby z mocą wsteczną wywołać skutki w przeszłości, na mocy rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu (uchwały). Stwierdzenie to odnosi się wyłącznie do sfery normatywnej, dotyczy kwestii obowiązywania i potwierdza wadliwość przyjętego rozwiązania normatywnego. Dyskusyjne jest przy tym, czy orzeczenie o nieważności ma charakter deklaratoryjny, czy konstytutywny. Mając na względzie przysługujące aktom normatywnym powszechnie obowiązującym domniemanie legalności, należy skłonić się do uznania konstytutywnego charakteru orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały. Orzeczenie nieważności uchwały nie niweczy natomiast ex lege skutków wywołanych taką uchwałą, rozumianych jako władcze działania podjęte wobec adresatów, na podstawie wadliwej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzygnięcia wydane w sprawach indywidualnych na podstawie uchwały, której nieważność stwierdzono, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Gdy zatem uchwała wywołała skutki i doszło do podjęcia na podstawie wadliwego aktu rozstrzygnięć wobec podmiotów, w odrębnych trybach podlegają one wzruszeniu. O ile skutki takie powstały, dużą wagę posiada wówczas orzeczenie o nieważności uchwały, jest bowiem warunkiem wzruszenia podjętych rozstrzygnięć. Uproszczeniem jest zatem teza, że stwierdzenie nieważności uchwały rodzi skutki ex tunc, nie powoduje ono bowiem żadnych bezpośrednich następstw w sferze faktycznej (nie jest wszak możliwe następcze wywołanie skutków w przeszłości), jak również prawnej, skoro do usunięcia następstw uchwały konieczne jest przeprowadzenie postępowań prowadzących do wzruszenia ewentualnie wydanych rozstrzygnięć. Kwestia dopuszczalności kontroli przez sąd administracyjny uchwał, które utraciły już moc obowiązującą jest kontrowersyjna i w orzecznictwie w zróżnicowany sposób rozstrzygana. Trzeba jednak zaznaczyć, że katalog podlegających zaskarżeniu do sądu aktów prawa miejscowego oraz innych aktów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej jest zróżnicowany przedmiotowo i treściowo, wobec czego kwestię zasadności poddawania ich kontroli także po upływie okresu obowiązywania należy relatywizować w stosunku do określonego rodzaju takiego aktu. Rozmaite mogą być bowiem skutki tego rodzaju aktów. Jedne z nich są podstawą do wydawania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych (decyzji i postanowień), które mimo utraty mocy obowiązującej przez akt, nadal pozostają w obrocie prawnym i mogą stanowić źródło uprawnień i obowiązków (tytułem przykładu wskazać można w tym zakresie na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Inne akty prawa miejscowego podstaw do tego rodzaju rozstrzygnięć nie zawierają, a wywierane przez nie skutki nie kreują trwających w czasie stosunków prawnych, a obowiązki bądź uprawnienia wprowadzone ich postanowieniami przestają obowiązywać w dacie utraty przez uchwałę mocy obowiązującej bez jakichkolwiek po tej dacie konsekwencji. Nie budzi wątpliwości dopuszczalność zaskarżania aktów prawa miejscowego mających walor obowiązywania, rozumianego jako stan, w którym akt taki wszedł w życie zgodnie z regułami dotyczącymi uchwalania i publikowania i nie został uchylony, wobec czego pozostaje elementem systemu aktów prawnych. Przynależność aktu do systemu prawa dotyczy zatem okresu od formalnego zakończenia procesu ustanawiania (promulgacja) do wejścia w życie normy derogującej (usuwającej akt z systemu prawa). Od okresu przynależności aktu do systemu należy jednak odróżnić okres jego stosowalności, dotyczący możliwości zastosowania danego aktu i wydania na jego podstawie rozstrzygnięć indywidualnych (por. T. Pietrzykowski: Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiana przepisów a problem stosowania prawa. Warszawa 2011, s. 11-21). Okres ten nie zawsze pokrywa się z czasem obowiązywania. W szczególności przepis derogowany nie jest już przepisem obowiązującym, ale na mocy przepisów intertemporalnych lub ogólnych zasad prawa intertemporalnego (np. zasady tempus regit actum) może znajdować zastosowanie jako podstawa wydawanych rozstrzygnięć lub źródło nadal uznawanych obowiązków lub uprawnień określonych adresatów. Uchylenie przepisu nie przesądza zatem jeszcze sprawy jego dalszej stosowalności, rozumianej jako konieczność lub możliwość traktowania jego postanowień jako kryterium oceny prawnych skutków normowanych nim faktów. Można zwrócić uwagę, że możliwość dalszego stosowania aktów formalnie uchylonych jest przez część przedstawicieli nauki prawa podstawą do stawiania tezy, że przepis taki ma w istocie walor obowiązywania, choć inaczej rozumianego niż spełnienie formalnych kryteriów walidacyjnych (por. J. Mikołajewicz: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne. Poznań 2000, s. 119; W. Wróbel: Zmiana normatywna i zasady intertemporalne w prawie karnym. Kraków 2003, s. 280). Takie też rozumienie obowiązywania prawa pojawia się w uzasadnieniu uchwały Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94 (Dz. U. nr 104, poz. 527, OTK 1994/2/44). Rozważając relacje między uchyleniem przepisu a utratą jego mocy obowiązującej Trybunał stwierdza, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej przepisu prawa następuje w sytuacji, gdy nie może być on zastosowany" (...). Uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. (...) Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany". Podobnie w uchwale z 14 lutego 1994 r., K 10/93 (OTK 1994/1/7), Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Jakkolwiek dla jasności wywodów, w przekonaniu Sądu lepiej jest posługiwać się, przy opisywaniu omawianych kwestii, rozróżnieniem między obowiązywaniem i stosowaniem aktu, to jednocześnie w pełni należy zaakceptować wnioski, przedstawione przez Trybunał w przytoczonych orzeczeniach. Badając kwestię dopuszczalności kontroli aktów, które zostały formalnie uchylone, Trybunał przyjął w szczególności w uchwale W 5/94, że skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wtedy, gdy uchwała ta została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jeżeli uchwała (akt prawa miejscowego, mimo jej uchylenia lub zmiany) nie przestała kształtować stosunków prawnych, wywołała trwające skutki prawne lub może znaleźć zastosowanie w okresie po utracie mocy obowiązującej, to jej zaskarżenie do sądu jest dopuszczalne, a prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Zatem dopuszczalność orzekania przez sąd o legalności już nieobowiązującej uchwały relatywizowna jest właśnie do kwestii skutków. Jest to szczególnie widoczne właśnie poprzez odwoływanie się do tezy, że stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywoływania skutków od samego początku" (por. postanowienie NSA z 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13). Jak wyżej wskazywano, żadne skutki faktyczne ani prawne poprzez stwierdzenie nieważności aktu w przeszłości nie zachodzą, mogą one natomiast zajść właśnie w konsekwencji i dopiero po stwierdzeniu nieważności aktu, co może dotyczyć sytuacji, gdy albo w obrocie prawnym nadal znajdują się rozstrzygnięcia podjęte na podstawie nieobowiązującego już aktu, albo też może on znaleźć zastosowanie mimo utraty mocy obowiązującej, w związku z zastosowaniem reguł intertemporalnych. Reasumując, w kwestii dopuszczalności dokonywania przez sąd administracyjny kontroli aktów prawa miejscowego, które utraciły moc obowiązującą (lub uległy zmianie), nie można zająć stanowiska ekskluzywnie, albo generalnie wykluczającego możliwość takiej kontroli, albo bez wyjątku ją dopuszczającego. Kryterium istotnym w takich przypadkach jest właśnie kwestia, czy kontrola taka jest wymagana ze względu na skutki wywołane aktem lub mogące powstać w przyszłości, w związku z możliwością jego zastosowania. Można też zwrócić uwagę, że warunkiem wniesienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest wykazanie naruszenia własnego interesu prawnego, któremu w orzecznictwie sądowym stawia się wymóg aktualności, realności i konkretności. W przypadku podmiotów powołujących się na naruszenie interesu prawnego uchwałą, która utraciła moc obowiązującą, konieczne będzie zatem wykazanie, że na jej podstawie powstały lub mogą powstać skutki prawne, wkraczające w sferę praw i obowiązków tych podmiotów. Oczywiście wskazany wymóg nie dotyczy takiego organu ochrony prawnej, jak Prokurator. Korzystanie przez niego z procesowych instrumentów prowadzenia kontroli legalności i praworządności również jednak, w przekonaniu Sądu musi dotyczyć takich aktów prawa miejscowego, które na stan praworządności i legalność działania podmiotów i organów mają wpływ lub też miały w przeszłości. Odnosząc powyższe ustalenia do zaskarżonych postanowień uchwały w sprawie utrzymania porządku i czystości w gminie, skład orzekający doszedł do przekonania, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w zaskarżonym zakresie uchwała ta wywołała skutki prawne w postaci podjęcia rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych, których skutki trwają lub wywołały następstwa w sferze interesu prawnego adresatów, jak również, że uchwała ta może znaleźć jeszcze aktualnie zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed utratą jej mocy obowiązującej. Na takie następstwa zaskarżonych postanowień uchwały nie zwrócono uwagi w skardze. Sąd wziął pod rozwagę przepis art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który przewiduje karę grzywny za nie wykonywanie obowiązków określonych w regulaminie. Należy jednak zwrócić uwagę na postanowienia art. 2 § 1 i 2 ustawy z 20 maja 1971 Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2010 r., nr 46, poz. 275 ze zm.), zgodnie z którymi jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia wykroczenia, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest względniejsza dla sprawcy. Natomiast w stosunku do sankcji już zastosowanych, jeżeli według nowej ustawy czyn objęty orzeczeniem nie jest już zabroniony pod groźbą kary, ukaranie uważa się za niebyłe. Regulacja ta każe odrzucić generalny wniosek, że zakwestionowane postanowienia uchwały wymagają stwierdzenie ich nieważności ze względu na wywołane lub możliwe do wywołania skutki o charakterze prawnokarnym, sankcyjnym. Nie dostrzegł także Sąd podstaw do stosowania kwestionowanych postanowień uchwały po dacie utraty przez nią mocy obowiązującej do stanów powstałych w okresie jej obowiązywania. W takiej sytuacji brak jest w przekonaniu Sądu podstaw do przyjęcia, że uchwała, która utraciła moc obowiązującą po wniesieniu na nią skargi, może być kontrolowana przez sąd administracyjny. W przypadku wniesienia skargi po utracie mocy obowiązującej przez akt, podlega ona odrzuceniu jako niedopuszczalna, zaś w przypadku utraty przez akt mocy obowiązującej po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu. Mając zatem na uwadze fakt utraty mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do wniosku organu o obciążenie skarżącego kosztami postępowania, wskazać przyjdzie na brak podstaw prawnych do orzekania w tym przedmiocie w świetle art. 200 i art. 201 p.p.s.a., która to regulacja dotyczy możliwości żądania zwrotu kosztów postępowania jedynie przez skarżącego. sw