II SA/Po 429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych przestrzennych; oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak [...], W.16408/11/12, Starosta K. na podstawie art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157 poz. 1240 z późn. zm.), art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071) odmówił nieodpłatnego udostępnienia Gminie K. danych przestrzennych w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:5.000 obrębu ewidencyjnego S. O. w postaci papierowej i skanu (format pliku tif i jpg). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Wójt Gminy K. zwrócił się o nieodpłatne udostępnienie powyższych informacji. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi Wójt Gminy K. przesłał pismo z dnia [...] sierpnia 2012 r., w którym jako zadanie publicznie wskazano opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu wsi S. O. Skarżący powołał się przy tym na art. 3 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.). Organ wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą z art. 40 ust. 3c powołanej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, standardowych opracowań kartograficznych oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak również wykonywanie czynności związanych z ich udostępnianiem jest odpłatne. Niemniej, wyjątki od tej ogólnej zasady zostały przewidziane w ustawie z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. nr 76 poz. 489) i w ustawie z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64 poz. 565 z późn. zm.). Wedle art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organ administracji, podlegają nieodpłatnemu udostępnieniu innym organom administracji publicznej w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Przy udostępnieniu tych informacji stosuje się z kolei odpowiednio art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jak wynika z tego ostatniego przepisu, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Wspomniane dane powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Organ zauważył jednocześnie, że Gmina K. na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] września 2005 r. ma stały dostęp do części opisowej Bazy Danych Ewidencji Gruntów i Budynków, prowadzonej w systemie EGB V (obecnie GEO-INFO Integra) i części kartograficznej operatu ewidencyjnego – numerycznej mapy ewidencyjnej, prowadzonej w systemie GEO-INFO Mapa. Powyższe dane udostępniane są Gminie K. w systemie GEO-INFO iNet z obszaru jednostki ewidencyjnej tej Gminy za pośrednictwem Internetu. Starosta uruchomił nadto również usługę WMA, która jest międzynarodowym standardem udostępniania nieodpłatnie map przez Internet. Udostępniane mapy są renderowane na podstawie danych geograficznych zawartych w bazie danych i wyświetlane w takich formatach jak gif, png i jpg. Tym samym organ zrealizował wymóg wynikający z art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Żądanie dodatkowych informacji z operatu gruntów i budynków podlega więc ogólnym zasadom udostępniania tych danych na podstawie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym bardziej, że z art. 3 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na który powołuje się skarżący, nie wynika by do zadań własnych gminy należała czynność sporządzenia planu miejscowego. Organ zaznaczył przy tym, że dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, omawiana sprawa musiała być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy K. odwołał się od powyższej decyzji Starosty K. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jej wniosek powinien być pozytywnie rozpatrzony w świetle art. 14 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Okoliczności uzasadniające udostępnienie żądanych informacji, charakter wnioskodawcy oraz cel przekazania omawianych danych zostały szczegółowo opisane i aktualizują one obowiązek nieodpłatnego udzielania tych danych. Zasadności wniosku nie zmienia przy tym fakt posiadania stałego, bezpłatnego dostępu do części graficznej (mapa ewidencyjna) i części opisowej (dane ewidencyjne) poprzez usługę GEO-INFO iNet, gdyż zgodnie z zawartą umową użytkownikowi zabrania się przenoszenia, rozpowszechniania, odstępowania, pożyczania i powielania całości lub części bazy danych oraz informacji pozyskanych przez dostęp do bazy danych na rzecz osób trzecich. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że opłata za czynności geodezyjne i kartograficzne zalicza się do środków publicznych, stanowiących niepodatkowe należności budżetowej, pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe. W tej mierze organem I instancji jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa, a organem II instancji – samorządowe kolegium odwoławcze. Następnie Kolegium przytoczyło przepisy, które zostały zastosowane w niniejszej sprawie, dodając zarazem, że wbrew twierdzeniom skarżącego fakt nieodpłatnego, internetowego dostępu do żądanych informacji ma istotne znaczenie. Nieodpłatnemu udostępnieniu podlegają bowiem dane w zakresie niezbędnym do realizacji zadania publicznego i skarżąca posiadała te dane. Zapis umowy wskazany przez Gminę K. dotyczy przy tym jedynie osób trzecich. Ponadto, do sporządzenia planu wymagane są kopie map z poświadczeniem ich przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Takiego wymogu nie spełniałby natomiast skan mapy lub jej kopii. Skarżąca posiada poza tym bezpłatny dostęp do renderowanych map na podstawie danych geograficznych zawartych w bazie danych i wyświetlanych w formatach takich jak gif, png i jpg w ramach usługi WMS. Gmina K. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] lutego 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ust. 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publicznej poprzez przyjęcie, że nie ziściły się przesłanki nieodpłatnego udostępnienia żądanych informacji. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację, zawartą w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. nr 193 poz. 1287 z późn. zm.). Zgodnie z art. 40 ust. 3c powołanej ustawy udostępnienia danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1a i 1b tejże ustawy, standardowych opracowań kartograficznych, o jakich mowa w art. 4 ust. 1e tejże ustawy, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Tym samym ustawodawca statuuje ogólną zasadę odpłatności za powyższe czynności, choć trzeba podkreślić, że nie ma ona charakteru bezwzględnego. Jak wynika bowiem z art. 14 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennego (Dz. U. z nr 76 poz. 489 z późn. zm.), objęte infrastrukturą zbiory oraz usługi danych przestrzennych, prowadzone przez organy administracji publicznej, podlegają nieodpłatnemu udostępnianiu innym organom administracji w zakresie niezbędnym do realizacji przez nie zadań publicznych. Ustawodawca wskazuje zarazem, że przy udostępnianiu zbiorów organom administracji należy stosować odpowiednio art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. nr 64 poz. 565 z późn. zm.). Zgodnie natomiast z tym ostatnim przepisem podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Wspomniane informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy, należy zauważyć, że pismem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], uzupełnionym następnie pismami z dnia [...] lutego 2012 r., [...] lutego 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Wójt Gminy K. zwrócił się w trybie art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne o nieodpłatne udostępnienie danych przestrzennych w postaci mapy ewidencyjnej w skali 1:5.000 obrębu geodezyjnego S. O. w postaci papierowej i skanu (format tif i jpg) w celu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. realizacji zadania, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) (k. 1, 5, 10 i 32-33 akt adm.).Tym samym nie ulega wątpliwości, że wniosek o udostępnienie powyższych informacji pochodził od podmiotu publicznego i dotyczył realizowania zadania publicznego, wobec czego spełnione zostały wstępne przesłanki zastosowania art. 15 powołanej wyżej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Niemniej, zarówno organ I, jak II instancji zgodnie wskazywał, że na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] września 2005 r. skarżąca posiada już dostęp do części opisowej Bazy Danych Ewidencji Gruntów i Budynków, prowadzonej w systemie EGB V (obecnie GEO-INFO Integraf), oraz części kartograficznej operatu szacunkowej – numerycznej mapy ewidencyjnej, prowadzonej w systemie GEO-INFO Mapa. Informacje te są przy tym udostępniane w systemie GEO-INFO iNet za pośrednictwem Internetu. Ponadto, organ I instancji uruchomił również usługę WMS, będącą międzynarodowym standardem udostępniania nieodpłatnie map przez Internet. Mapy te są renderowane na podstawie danych geograficznych zawartych w bazie danych i wyświetlane w takich formatach jak gif, png i jpg. Okoliczności te nie były zarazem kwestionowane przez skarżącą, która w odwołaniu z dnia [...] grudnia 2012 r., wskazywała jedynie, że § 6 ust. 4 wymienionej umowy z dnia [...] września 2005 r. zakazuje dalszego obrotu udostępnionymi w ten sposób informacji na rzecz osób trzecich. Należy podkreślić, że art. 15 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 14 ustawy o infrastrukturze danych przestrzennych stanowi wyjątek od ogólnej zasady odpłatnego udostępniania danych przestrzennych, o jakiej mowa w art. 40 ust. 3c wymienionej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym pierwszy z tych przepisów, jako wyjątek, podlega ścisłej interpretacji. Ponadto, art. 15 ust. 2 wskazanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne przesądza expressis verbis, że żądane informacje powinny być nieodpłatnie przekazane za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a więc zgodnie z art. 3 pkt 4 tejże ustawy w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. nr 144 poz. 1204 z późn. zm.) poprzez rozwiązania techniczne, w tym urządzenia teleinformatyczne i współpracujące z nimi narzędzia programowe, umożliwiające indywidualne porozumiewanie się na odległość przy wykorzystaniu transmisji danych między systemami teleinformatycznymi, a w szczególności pocztę elektroniczną. Na tym tle nie ulega wątpliwości, że żądanie przez skarżącą nieodpłatnego przekazania danych w formie papierowej nie mogło być zrealizowane w trybie art. 15 powołanej ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Co więcej, zawarcie wspomnianej umowy z dnia [...] września 2005 r. i w konsekwencji udostępnienie Gminie K. wskazanych systemów informatycznych spełnia w stopniu wystarczającym wymóg udzielania informacji przestrzennych wynikający z tego przepisu. Trzeba bowiem podkreślić, że cytowany przepis – jako wyjątek od ogólnej zasady odpłatności – zakreśla jedynie w sposób minimalny obowiązek udostępnienia danych geodezyjnych i kartograficznych. Za taką konkluzją przemawia dodatkowo użycie przez ustawodawcę zwrotu "w niezbędnym zakresie". Tym samym żądanie Gminy K., jako wykraczające poza ten próg, podlegało ogólnemu trybowi z art. 40 ust. 3 wymienionej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a zatem nie zaktualizowały w niniejszej sprawie powody uzasadniające nieodpłatnego przekazania informacji interesujących skarżącą. W tej sytuacji Sąd nie znalazł żadnych podstawy do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270).