I OSK 1845/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Gorlice od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 586/13 odrzucającego skargę Burmistrza Miasta Gorlice na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] marca 2013 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 586/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę Burmistrza Miasta Gorlice na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] marca 2013 r. wydane w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Postanowienie to zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M.R. na postanowienie Burmistrza Miasta Gorlice z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu wysokości kosztów związanych z realizacją wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył Burmistrz Miasta Gorlice. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", albowiem skarżący organ nie ma legitymacji do jej wniesienia w tym postępowaniu. Zdaniem Sądu Burmistrz Miasta Gorlice nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. Burmistrz w tym postępowaniu występuje jako organ załatwiający sprawę w pierwszej instancji. W tej sytuacji Sąd uznał, że za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której w zależności od etapu postępowania, gmina może występować w różnej pozycji – raz organu załatwiającego sprawę, a raz jako strona postępowania. Zatem, w ocenie Sądu, skoro Burmistrz Miasta Gorlice występuje w sprawie jako organ administracji publicznej, to jego interes prawny ma charakter wyłącznie faktyczny wyrażający się w obowiązku rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do istoty. Od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wywiódł Burmistrz Miasta Gorlice zaskarżając je w całości. Postanowieniu temu zarzucono naruszenie, w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., przepisu postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. polegające na niewłaściwym przyjęciu, iż Burmistrz Miasta Gorlice jako organ jednostki samorządu terytorialnego spełniając powierzoną mu przepisami prawa administracyjnego rolę organu administracji publicznej, nie posiada interesu prawnego w danej sprawie, którą rozstrzyga orzekając w przewidzianej prawem formie, kiedy to w rzeczywistości z uwagi na treść postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] marca 2013 r., w którym to, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, doszło do błędnej wykładni art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), interes Burmistrza Miasta Gorlice przejawia się w tym, że działa on niejako we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie mu uprawnienia, tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej Burmistrz podniósł, że przyjęcie poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu przez Sąd pierwszej instancji, a dotyczącego wyłączenia możliwości dochodzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego, w sytuacji gdy jednostce tej powierzono właściwość do orzekania w sprawie indywidualnej, uniemożliwia poddanie kontroli sądowoadministracyjnej sporu jaki zaistniał w związku z wydanym przez Kolegium postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz nie zgada się bowiem z interpretacją art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonaną przez Kolegium w zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji postanowieniu, a dotyczącą tego że opłata wymierzona w ramach kosztów związanych z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie powinna być ustalona w drodze zaskarżalnego postanowienia, a powinna mieć jedynie formę powiadomienia o wysokości opłaty. Następnie skarżący kasacyjnie przytoczył poglądy doktryny w kwestii formy nałożenia opłaty w związku z realizacją ww. wniosku oraz stanowisko sądownictwa administracyjnego i wskazał, że – w świetle powyższego – dopuszczalne jest wymierzenie opłaty o jakiej mowa w art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej w drodze postanowienia. Dalej podniesiono, że w związku z tym, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że Gmina nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, nie zostanie rozpoznana sprawa dotycząca przecież istotnego zagadnienia prawnego jakim jest wykładnia przepisu art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczącego wątpliwości czy opłata o której mowa w tym przepisie może być ustalona w drodze postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki zawarte są w treści § 2 tego przepisu. W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek skutkujących nieważnością postępowania, to wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w ramach zakreślonych w jej treści podstaw. A skarga kasacyjna rozpoznawana w granicach zakreślonych zawartymi w jej treści podstawami kasacyjnymi nie zasługiwała na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Natomiast drugą kategorię stanowią podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Zaś w sytuacji, gdy skarga zostanie wniesiona przez podmiot niemający przymiotu strony, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., musi zostać odrzucona jako niedopuszczalna. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie dominuje pogląd, że gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeżeli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydenta miasta) tej gminy, a jednocześnie organ ten nie przestaje być organem właściwym do orzekania w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej zgodnie z generalnie określonymi kompetencjami przyznanymi mu ogólnymi normami kompetencyjnymi i przepisami prawa materialnego (porównaj: M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 269-270 i powołane tam liczne orzecznictwo; zobacz także T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Red. T. Woś, wyd. Lexis Nexis Warszawa 2011, str. 323). Zatem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. Nadto podkreślić należy, że organy nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystywane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze administracji publicznej (porównaj: postanowienie NSA z dn. 19.06.2008 r., sygn. akt II OSK 813/08, Legalis). A do takiej kontroli zewnętrznej zmierzała właśnie odrzucona przez Sąd pierwszej instancji skarga. Burmistrz bowiem – co wynika z treści skargi kasacyjnej – nie zgadza się z wykładnią art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w zakwestionowanym postanowieniu, twierdząc, że opłata w ramach kosztów związanych z realizacją wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej może być wymierzona w formie postanowienia. Zaś, jak już wyżej wskazano, spór pomiędzy organami orzekającymi w sprawie co do interpretacji przepisów nie może przesądzać o legitymacji organu pierwszej instancji do zakwestionowania postanowienia organu wyższego stopnia. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz Miasta Gorlice orzekał w sprawie w pierwszej instancji, zgodnie ze swoją właściwością. Na skutek zażalenia strony od wydanego przez Burmistrza postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. o ustaleniu wysokości kosztów związanych z realizacją wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Burmistrz, która to skarga została przez ten Sąd odrzucona. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd pierwszej instancji twierdząc, że Burmistrz Miasta Gorlice nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu wyższego stopnia. Zaś przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie – tutaj: burmistrz Miasta Gorlice jako organ pierwszej instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ II instancji, a spór między nimi sprowadziłby się w rezultacie do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych rozstrzygnięć. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie do przyjęcia jest stanowisko, że Burmistrz niezależnie od tego czy działa jako organ reprezentujący gminę, czy jako organ rozstrzygający sprawę mógłby zajmować różną pozycję, w zależności od etapu postępowania – najpierw jako organ wydający określony akt, a następnie jako strona. Taka sytuacja budziłaby wątpliwości co do bezstronności postępowania, a ponadto naruszałaby zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Tym samym, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 P.p.s.a., należało wniesioną skargę kasacyjną oddalić jako bezzasadną.