II OSK 813/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2008r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 184/08 o odrzuceniu skargi Prezydenta [...] W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia wykonania inwestycji postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 11 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 184/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Prezydenta [...] W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia wykonania inwestycji. Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Sąd podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego - przez ustawę albo w drodze porozumienia - roli organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wyłącza możliwość wniesienia przez tę jednostkę środka odwoławczego od rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu administracyjnym, a także wniesienia skargi do sądu administracyjnego od rozstrzygnięcia wydanego przez organ administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli jednostka samorządu terytorialnego ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Sąd podkreślił, iż w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on - ani żaden z pozostałych organów danej jednostki - uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej drugiej instancji, nawet jeżeli ma interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy. Sąd podał, że skargę wniósł Prezydent [...] W., który - działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji- wydał postanowienie z dnia [...], nr [...] o uzgodnieniu wykonania inwestycji. Postanowienie to zostało zaskarżone przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w W. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które wydało postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie. Sąd uznał, iż skarga Prezydenta jest niedopuszczalna i na podstawie art. 58 1 pkt 6 postanowił o jej odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Prezydent [...] W., reprezentowany przez radcę prawnego J. K. Postanowienie zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 § 1 p.p.s.a., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnej interpretacji wskazanych przepisów organu i w następstwie uznaniu, że wniesienie skargi było niedopuszczalne bowiem skarżący nie ma przymiotu strony. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny Prezydent [...] W. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż konieczność rozstrzygania statusu prawnego gmin i innych jednostek samorządu terytorialnego w sytuacji, kiedy organy tych jednostek zostały upoważnione do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych budziła i nadal budzi poważne wątpliwości w praktyce organów administracji oraz orzecznictwie. Zdaniem skarżącego każdą sprawę należy oceniać indywidualnie, a odmowa przymiotu strony Prezydentowi [...] W. w niniejszej sprawie wyłącza jakąkolwiek obronę interesów i prowadzi do wydania nowego postanowienia (uzgodnienia) dla inwestora planowanego przedsięwzięcia z uprzednim wykonaniem czynności zaleconych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze tj. oszacowaniem kosztów inwestycji. Jest to związane z zaangażowaniem tak dużych środków finansowych, które nie zostały uwzględnione w budżecie Dzielnicy, co praktycznie czyni niemożliwym przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie zaleconym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Gminę W. zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego. Analiza treści art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 , B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 - 130). W niniejszej sprawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia wykonania inwestycji planowanej przez [...] Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. z siedzibą w W. polegającej na budowie sieci ciepłowniczej wniósł Prezydent [...] W., który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji. Prezydent [...] W. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) organami gminy są: rada gminy, wójt (burmistrz, prezydent miasta). Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy), a nadto wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej - art. 39. Ilekroć zaś w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta (art. 11a ust. 3). Powyższe oznacza, iż nawet, gdyby przyjąć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego została wniesiona przez Prezydenta [...] W. w imieniu Gminy W., to i tak nie można byłoby uznać skargi za dopuszczalną. W niniejszej sprawie skargę wniósł Prezydent [...] W., który - działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji m. in. na podstawie art. 19 ust. 1 i 2 pkt 4 i art. 20 pkt 1-2, pkt 7 i pkt 16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - wydał postanowienie z dnia [...] nr [...] o uzgodnieniu wykonania inwestycji. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z.7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). Jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., II S.A. 1355/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 5 października 1998 r., II S.A. 1104/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., I S.A. 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku z dnia 13 grudnia 1992r., I S.A. 1725/93 (Glosa 1997/4/13). W tym stanie rzeczy Gmina W. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] w przedmiocie uzgodnienia wykonania inwestycji. Z uwagi zaś na brak interesu prawnego Gmina W., a także Prezydent [...] W. nie są podmiotami uprawnionymi do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T.Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s.103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej - w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. (por. ONSA 2003, z.4, poz. 115). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Podobnie należy ocenić legitymację skargową gminy do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ tej gminy wydał postanowienie w pierwszej instancji. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Z tego powodu skarga wniesiona w przez Prezydenta [...] W. podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 roku, OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl .i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). Z przytoczonych wyżej względów, należy uznać, że skarga wniesiona przez Prezydenta [...] W. w sprawie niniejszej jest niedopuszczalna, gdyż Gmina W., ani Prezydent [...] W. nie posiadają legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji organu odwoławczego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną jako niezasadną.