II SA/Sz 318/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 52-61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. Spółka od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie C. zespołu usługowego, związanego z obsługą rybołówstwa i wędkarstwa morskiego, w tym usługi: [...] na działkach nr [...] –utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że po rozpatrzeniu wniosku Spółki M. z dnia [...] organ I instancji ww. decyzją z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Podstawę odmowy stanowił art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od tej decyzji złożył wnioskodawca, zarzucając niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wybiórcze dokonanie analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich, nie włączając do niej np. Hotelu położonego wzdłuż ul. [...] włączając natomiast warsztat samochodowy położony w tym samym miejscu. Ponadto Spółka zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 56 tej ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] wskazało, że podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest łączne spełnienie pięciu warunków określonych w tym przepisie: 1/ co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi jest zabudowana w taki sam sposób, jak działka objęta wnioskowaną inwestycją, 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej, 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, 4/ teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy podał dalej, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy było nie spełnienie wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przedmiotem wniosku jest bowiem inwestycja polegająca na budowie kompleksu usługowego (C.), w skład którego wejdą budynki [...] kondygnacyjne, które w istocie będą pełniły funkcję hotelową - w sumie [...] apartamentów, nazwanych przez inwestora pokojami pobytowymi dla rybaków i wędkarzy. Część powierzchni przeznaczona ma być na szkoleniowo-konferencyjną ([...]% powierzchni), gastronomiczną ([...]%). Na usługi warsztatowe i szkutnicze przeznaczono [...]% powierzchni użytkowej. Przedmiotowe działki położone są w granicach portu morskiego w [...]. Granice te zostały określone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 lipca 2005r. (Dz. U. Nr 144, poz. 1210). Z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179 ze zm.) wynika, że port morski to akweny i grunty oraz związana z nimi infrastruktura portowa, znajdujące się w granicach portu, a infrastruktura portowa to znajdujące się w granicach portu akweny portowe oraz ogólnodostępne obiekty, urządzenia i instalacje związane z funkcjonowaniem portu, przeznaczone do wykonywania przez podmiot zarządzający portem, zadań polegających na świadczeniu usług związanych z korzystaniem z tejże infrastruktury portowej. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że port morski w Kołobrzegu z akwenami, gruntami i infrastrukturą portową tworzy określoną, wyodrębnioną i charakterystyczną dla jego zadań całość urbanistyczną. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, nie znajduje uzasadnienia rozszerzenie obszaru analizy na tereny "miejskie" i np. wzięcie pod uwagę Hotelu położonego poza granicami portu. Również fakt, że na terenie portu występują tzw. pokoje dla rybaków nie może być argumentem w sprawie, bowiem pokoje te stanowią integralną część warsztatów rybackich, spełniając funkcję zaplecza socjalnego dla pracowników. Organ podał dalej, że ustawodawca definiując warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazał że warunek ten dotyczy przede wszystkim funkcji, a przy tożsamej funkcji planowana zabudowa może być zróżnicowana w zakresie ich gabarytów i architektury, jednakże ta zróżnicowana zabudowa nie może znacząco odbiegać od istniejącej. W ocenie Kolegium, jako zasadę należy przyjąć, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca zamierza wprowadzić do tej jednostki urbanistycznej zabudowę o funkcji znacznie odbiegającej od istniejącej. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – r. pr. P.S., złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych. W ocenie Skarżącej, Prezydent Miasta w sposób niewłaściwy zastosował art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydał decyzję, naruszając przy tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wydawaniu decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy organ administracji publicznej obowiązany jest bowiem brać pod uwagę nie tylko interes organu administracji, ale przede wszystkim interes właścicieli nieruchomości, co jasno wynika z nakazu ochrony prawa własności zawartego w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP. Spółka podkreśliła, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizowany obszar nie powinien się ograniczać tylko do terenów położonych po jednej stronie drogi publicznej. Zdaniem Skarżącej, trzeba także wziąć pod uwagę to, że urbanistycznie naturalną granicą obszaru portu morskiego, w której znajdują się przedmiotowe działki jest droga publiczna (ul. [...]). Organ administracji w przeszłości, w sposób całkowicie sztuczny wyłączył z obrębu portu nieruchomości położone naturalnie w sąsiedztwie przedmiotowych działek. Na przykład z granic portu morskiego wyłączono Hotel, jednocześnie pozostawiając w jego granicach chociażby warsztat samochodowy położony w tym samym miejscu. W ocenie strony rażący jest brak konsekwencji organu, który dla jednej nieruchomości dokonuje sztucznego wyłomu od zasady, dla innej natomiast oceniając urbanistyczne zabudowania białek sąsiednich, pomija działkę będącą w naturalnym sąsiedztwie, tłumacząc się sztucznym wyłączeniem działki z granic pewnego obszaru. Z tych też względów tłumaczenia organu, że wskazany hotel położony jest poza granicą portu morskiego są dla Skarżącej niezrozumiałe. M. podniosła, że organ nie podejmując wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy poprzez przeprowadzenie wybiórczej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich oraz sztucznym wyłączeniu z działki sąsiedniej działki, na której położony jest Hotel, naruszył zasadę prawdy obiektywnej. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy istotnym przecież jest to, aby organ administracyjny przy ustalaniu analizy wziął pod uwagę cały teren portu morskiego oraz tereny graniczące z portem, a nie tylko te położone w sztucznie wyznaczonym przez siebie obszarze. Hotel posiada ponad [...] pokoi i niewątpliwie działka, na której hotel jest posadowiony spełnia funkcję usługową, hotelowo-apartamentową z gastronomią, co miało znaczny wpływ przy ustalaniu analizy zabudowy sąsiednich działek. Wskazanie przez organ, że przeprowadzona analiza wykazała, iż na terenie portu morskiego w [...] występuje zabudowa jedynie o funkcji związanej z działalnością portu oraz występująca wyjątkowo zabudowa warsztatowo-usługowa nie jest zgodna ze stanem faktycznym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekające w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Rozpoznając skargę w świetle wyżej wskazanych kryteriów należy uznać, że zasługują one na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla planowanego przedsięwzięcia należy ustalić warunki zabudowy na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588). Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ww. ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1/ co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2/ teren ma dostęp do drogi publicznej; 3/ istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4/ teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5/ decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie z treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 3 decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego – w odniesieniu do obszarów pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że działki nr [...] na których zbudowane ma zostać C., położone są w granicach portu morskiego [...], a zatem decyzja o warunkach zabudowy na tym terenie mogła zostać wydana dopiero po uzgodnieniu z dyrektorem właściwego urzędu morskiego - w niniejszej sprawie z Dyrektorem Urzędu Morskiego. Wskazać przy tym trzeba, że uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Organ zajmujący stanowisko w trybie art. 106 K.p.a. nie rozstrzyga sprawy głównej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a wyraża jedynie stanowisko co do sprawy niemającej bytu samodzielnego, bo związanej ze sprawą główną. Z celu uzgadniania, wprowadzonego do postępowania w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy wynika, że kończące proces uzgadniania postanowienie w kwestii uzgodnienia, stanowi formę zajęcia stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej. Uzgodnienie, poprzedzające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji. Poprzez uzgodnienie organ administracji wypowiada się o tym, czy realizacja planowanego przedsięwzięcia stosownie do proponowanych warunkach zabudowy nie pociągnie za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej organu uzgadniającego, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracji właściwego do ustalenia warunków zabudowy. Uzgodnienie stanowi zatem ocenę, czy zmiany będące następstwem realizacji proponowanych warunków zabudowy nie doprowadzą do naruszenia przepisów prawa. Postępowanie to ma więc charakter pomocniczego stadium postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji. Organ może więc wydać decyzję rozstrzygającą wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dopiero po uzyskaniu stanowiska organu współdziałającego. Zaznaczyć należy, że ustawodawca w art. 60 ust. 1, a także w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym używa zwrotu "decyzję wydaje się po uzyskaniu uzgodnienia" lub "decyzję wydaje się po uzgodnieniu". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zwrot "po uzgodnieniu" należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, zaś organ współdziałający ocenia dopuszczalność tego rozstrzygnięcia w granicach swojej właściwości i kompetencji. Oznacza to w praktyce zajęcie stanowiska co do zgodności projektowanej inwestycji z wymaganiami wynikającymi z przepisów odrębnych, np. w zakresie ochrony konserwatorskiej, ochrony gruntów rolnych i leśnych, ochrony przyrody i innych (zob.: wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06). Nie ma więc wątpliwości co do tego, że organ prowadzący postępowanie główne przesyła do uzgodnienia zarówno projekt decyzji ustalający warunki zabudowy, jak i projekt odmawiający ustalenia warunków zabudowy. Nadto wskazać trzeba, że art. 53 ust. 4 ustawy odwołuje się do decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 tej ustawy, a jest w nim mowa o decyzji w sprawach ustalenia warunków zabudowy. Przez określenie "w sprawach ustalenia warunków zabudowy" należy rozumieć zarówno decyzje ustalające warunki zabudowy, jak i decyzje odmawiające ustalenia warunków zabudowy. Reasumując, jeżeli organ główny prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przesądza kwestie należące, z woli ustawodawcy, do właściwości innych organów (współdziałających), to działanie takie uznać należy za naruszające prawo. W niniejszej sprawie organ I instancji pominął konieczność dokonania stosownych uzgodnień z dyrektorem właściwego urzędu morskiego, a organ odwoławczy zaakceptował to działanie, również naruszając prawo. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że brak wyczerpującego ustalenia okoliczności faktycznych w zakresie możliwości zabudowy terenu położonego w granicach portu morskiego w [...] i dokonania stosownych uzgodnień w toku postępowania odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, 77, 107 § 3 K.p.a., mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Nie przesądzając o końcowym wyniku postępowania, wskazane powyżej naruszenia stanowią wytyczne dla organu, w jakim kierunku powinno zmierzać ponowne rozpoznanie sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.