II SA/Sz 367/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] Wnioskiem z dnia [...] M.B. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy w celu pokrycia zaległych rachunków za gaz, w wysokości [...] zł., jak również rachunku za energię elektryczną na kwotę [...] zł. Wniosek swój uzasadnił brakiem pracy oraz dochodów, wiekiem, a także złym stanem zdrowia. Kierownik Rejonu Pracy Socjalnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M.B., na podstawie art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), odmówił przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie rachunku za gaz na konto Zakładu Gazowniczego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] przeprowadzono wywiad środowiskowy i ustalono, że M.B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku od [...] i nie wykonuje prac dorywczych. Dochód M.B. w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł., na który składał się zasiłek okresowy [...] zł. oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł., co oznacza, że nie przekroczył on kryterium dochodowego, tj. kwoty [...] zł. Ponadto organ ustalił, że M.B. korzysta z pomocy Ośrodka, a ostatnio udzieloną pomoc stanowią: - zasiłek okresowy w wysokości [...] zł. miesięcznie na okres [...], - zasiłek celowy na zakup żywności, środków czystości i higieny osobistej w wysokości [...] zł., wypłacany po [...] zł. miesięcznie na okres [...], - zasiłek celowy na zakup żywności celem przygotowania jednego gorącego posiłku dziennie w wysokości [...] zł., wypłacany po [...] zł. miesięcznie na okres [...]; - zasiłek celowy na zakup leków w wysokości [...] zł., wypłacany miesięcznie po [...]zł. Organ, powołując się na ograniczone środki którymi dysponuje, oraz to, że zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, stwierdził, że zasiłek celowy na pokrycie zadłużenia za gaz trudno uznać za niezbędną potrzebę bytową. Zdaniem organu, wnioskodawca nie może skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją wszelkie jego potrzeby i we wskazanej przez niego wysokości. Ośrodek racjonalnie gospodaruje posiadanymi środkami i nie może zaspokajać wszystkich zgłoszonych potrzeb strony, powodując jednocześnie, iż jeden podopieczny otrzymuje stale kilka świadczeń, a inny z braku możliwości Ośrodka nie otrzyma ich w ogóle. Ponadto, organ zauważył, że M.B. mieszka z bratem, który prowadzi odrębne gospodarstwo domowe i powinien partycypować w kosztach związanych z opłatami lokalowymi, w tym regulowaniem rachunku za gaz. M.B. odwołał się od opisanej wyżej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podważając prawidłowość gospodarowania przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej środkami finansowymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium podało, że M.B. jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie posiada stałego dochodu i od wielu lat jest podopiecznym Ośrodka, systematycznie korzystającym z pomocy społecznej. Łączna kwota przyznanej mu ostatnio pomocy wraz z dodatkiem mieszkaniowym wynosi [...] zł. miesięcznie (zasiłek okresowy, zasiłek celowy na zakup żywności i samodzielne przygotowywanie posiłków, zasiłek celowy na zakup żywności, dodatek mieszkaniowy). Przyznając, że sytuacja M.B. jest trudna, Kolegium wyjaśniło, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka i ogromną ilość wniosków osób i rodzin znajdujących się w równie trudnej sytuacji bytowej nie mogą być zaspokojone wszystkie zgłoszone potrzeby w zadowalającym zakresie. Kolegium podkreśliło, że podopieczni Ośrodka zobowiązani są do czynienia starań o rozwiązanie swoich problemów bytowych przede wszystkim we własnym zakresie i nie mogą skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją wszystkie ich potrzeby. M.B. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że nie spełnia ona podstawowych standardów obiektywnego i sprawiedliwego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zarzucił Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej niewłaściwe rozdysponowywanie posiadanych środków finansowych. Wyrokiem z dnia 12 września 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 588/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że w jego ocenie, również pomoc na pokrycie wydatków związanych ze zużyciem gazu w gospodarstwie domowym mieści się w otwartym katalogu potrzeb, na jaki przeznaczony może zostać zasiłek celowy. Posiadanie w gospodarstwie domowym źródła energii, które ma służyć ogrzewaniu lokalu lub przygotowywaniu posiłków, należy zaliczyć do potrzeb podstawowych. Zdaniem sądu, organ nie wyjaśnił np. czy rachunek za gaz, którego pokrycia odmówiono ze środków pomocy społecznej, obejmował również ogrzewanie mieszkania, co zrównywałoby ten wydatek z kosztami zakupu opału, do których odwołuje się art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz jakiego okresu rachunek ten dotyczył. Ponadto, organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, czy w kosztach utrzymania lokalu, w tym rachunków za gaz, mógł partycypować zamieszkujący ze skarżącym brat, do czego, co do zasady, winien być przez skarżącego zobowiązany. Sąd podkreślił, że wobec sformułowanego w odwołaniu zarzutu niegospodarnego rozdzielania środków pomocowych i nierzetelności informacji przedstawianej przez Ośrodek pomocy społecznej, organ II instancji do kwestii tych winien się odnieść w uzasadnieniu decyzji, poprzez podanie konkretnych danych liczbowych dotyczących gospodarowania funduszami przez Ośrodek. Po zwrocie akt organowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Argumentując swoje stanowisko Kolegium powołało się na stwierdzenia wyrażone w uzasadnieniu wyroku sądu z dnia 12 września 2012 r., w tym zobowiązało organ I instancji do wyjaśnienia kwestii faktycznego partycypowania w wydatkach na mieszkanie brata skarżącego, a także czy rachunek za gaz obejmował koszt ogrzewania mieszkania. Ponownie rozpoznając sprawę Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 1, art. 2, art. 4, art. 7 pkt 4 i 5, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 ust. 2, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 4, art. 107 ustawy o pomocy społecznej, odmówił M.B. przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie rachunku za zużycie gazu. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił, że skarżący nadal jest osobą bezrobotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka razem z bratem, który partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania. W oparciu o złożone w dniu [...] oświadczenie organ ustalił, że stosownie do przyjętej 6 miesięcy temu przez skarżącego oraz jego brata zasady, skarżący wraz z bratem po połowie opłacają czynsz, z kolei należność za energię elektryczną w całości pokrywa brat skarżącego, natomiast skarżący w całości pokrywa rachunek za gaz. Wcześniej solidarnie skarżący wraz z bratem pokrywali rachunki za czynsz, gaz i energię. Ponadto organ ustalił, że w okresie [...] M.B. sam ponosił koszty utrzymania mieszkania z uwagi na pogorszenie się stanu zdrowia brata skarżącego. Ponadto organ I instancji stwierdził na podstawie weryfikacji dokumentów, że w okresie poprzedzającym niedokładanie się do opłat przez brata M.B. kilkakrotnie otrzymał pomoc Ośrodka z przeznaczeniem na opłacenie rachunku za gaz. Organ podkreślił, że w [...] r. skarżący zużył paliwo gazowe na łączną kwotę [...] zł, z czego ze środków pomocy społecznej na konto Zakładu Gazowniczego w okresie [...] przekazano kwotę [...] zł. Na wysokość rachunków za gaz nie ma wpływu rodzaj ogrzewania lokalu, ponieważ mieszkanie ogrzewane jest centralnie, a jego koszt ujęty jest w czynszu. Dodatkowo organ stwierdził, w oparciu o złożone przez stronę oświadczenie, że rachunki za energię elektryczną uległy zmniejszeniu z chwilą przejścia na tzw. rozliczenie rzeczywiste. Ustalono, że w [...] skarżący otrzymał na podstawie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu kwotę [...] zł. z tytułu odszkodowania. Wedle oświadczenia M.B. otrzymaną kwotę skarżący przeznaczył na zakup dwóch telewizorów, dwóch wersalek, pieca gazowego (junkersa), mikrofalówki, wieży marki Sony, butów oraz odzieży dla skarżącego i jego brata. Ponadto część uzyskanej kwoty skarżący przeznaczył na spłatę długu, nie dokonał zaś żadnej opłaty za media. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei, zdaniem organu, skarżący takie zasoby posiadał i nie wykorzystał ich na spłatę zadłużenia za gaz. Reasumując, organ I instancji stwierdził, że wnioskodawca nie może skutecznie oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej pokryją wszystkie jego potrzeby i we wskazanej przez niego wysokości, bowiem z uwagi na ograniczone środki finansowe Ośrodek racjonalnie gospodaruje posiadanymi środkami i nie może zaspokajać wszystkich zgłoszonych potrzeb strony, powodując jednocześnie, że jeden podopieczny otrzymuje stale kilka świadczeń, a inny z braku możliwości Ośrodka nie otrzymuje ich w ogóle. Pomoc społeczna jest ze swej natury jedynie przejściowym uzupełnieniem budżetu wnioskodawcy i nie może stanowić w nieskończoność źródła zaspokajania potrzeb. Uznając powołaną decyzję za krzywdzącą M.B. wniósł od niej odwołanie podnosząc, że przedmiotowa pomoc mu przysługuje. Podniósł, że zadośćuczynienie ze [...] otrzymał w [...], zatem w miesiącu złożenia wniosku ([...]) nie posiadał tej kwoty, zatem za niezasadne uznał twierdzenie organu, że w [...] posiadał zasoby pieniężne, których nie wykorzystał na uregulowanie zaległości za gaz oraz energię elektryczną. Decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 4, art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko organ przytoczył treść przepisu art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, istotną okolicznością w sprawie jest fakt, że w [...] M.B. otrzymał kwotę [...] zł, którą wydatkował w całości na inne cele, nie opłacając zaległego rachunku za zużycie gazu w wysokości [...] zł podkreślając, że wysokość tej kwoty jest niewielka w stosunku do kwoty [...] zł, którą skarżący dysponował w [...]. W ocenie Kolegium, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą uzasadnione przesłanki do udzielenia skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie zaległego rachunku za zużycie gazu, bowiem pomoc społeczna winna być przyznawana ze środków, którymi dysponuje Ośrodek dla osób najbardziej potrzebujących, a skarżący dysponował własnymi środkami finansowymi w związku z otrzymanym zadośćuczynieniem. Dodatkowo organ II instancji zaznaczył, że zasadą jest uzupełniający charakter pomocy społecznej, która nie może stanowić stałego źródła dochodu wnioskodawcy, jak również pokrywać zgłaszanych przez niego potrzeb w całości, w tym opłacenia w całości zaległego rachunku za gaz, w sytuacji gdy skarżący dysponował w [...] kwotą [...] zł. Kwestionując zaskarżoną decyzję M.B. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o przyznanie mu zasiłków za luty [...], czyli miesiąc, w którym nie otrzymał jeszcze zadośćuczynienia ze Strasburga, bowiem faktycznie kwotę tę otrzymał dopiero w [...]. Ponadto, zdaniem skarżącego, zadośćuczynienia i odszkodowania w Polsce nie mają "statusu" dochodu, bowiem kwoty uzyskane z tego tytułu są ustawowo zwolnione z podatku dochodowego. Jednocześnie skarżący podniósł, że w [...] uregulował zobowiązanie dotyczące opłacenia rachunku za gaz, załączając na potwierdzenie dowód wpłaty kwoty [...] zł z dnia [...] na rzecz Oddziału Obrotu Gazem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 153 P.p.s.a. - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się zatem wykładnia prawa materialnego i prawa procesowego. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej, dotyczą sposobu działania organu w toku ponownego rozpoznania sprawy, mając na celu uniknięcie uprzednio popełnionych błędów. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie sąd miał na względzie ocenę prawną oraz wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 588/12, uchylającym zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...]. W wyroku tym sąd przesądził, że organ nie wyjaśnił, czy rachunek za gaz, którego pokrycia odmówiono ze środków pomocy społecznej, obejmował również ogrzewanie mieszkania, a także czy w kosztach utrzymania lokalu mógł partycypować zamieszkujący ze skarżącym brat. Dodatkowo sąd zaznaczył, że wobec sformułowanego w odwołaniu zarzutu niegospodarnego rozdzielenia środków pomocowych i nierzetelności informacji przedstawionej przez Ośrodek pomocy społecznej, organ administracji do kwestii tej winien odnieść się w uzasadnieniu decyzji, poprzez podanie konkretnych danych liczbowych. Analizując treść zaskarżonej decyzji pod kątem wypełnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 września 2012 r. stwierdzić należy, że wyjaśniono kwestię partycypowania w kosztach utrzymania lokalu przez brata skarżącego, ustalono ponadto, że rachunek za gaz nie obejmował ogrzewania lokalu. Jednocześnie jednak, wbrew wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonym w orzeczeniu sądu, organy nie podały konkretnych danych liczbowych dotyczących rozdysponowania przez niego środków, czym naruszył powołany wyżej art. 153 P.p.s.a. Ponadto, podstawę materialnoprawną wydanych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Treść powyższego artykułu wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie ma charakter uznaniowy. Przyznanie oraz wysokość świadczenia udzielanego w ramach uznania administracyjnego odnosi się do realiów konkretnej sprawy i stanowi wypadkową możliwości ośrodka pomocy społecznej i potrzeb jego podopiecznych, przy uwzględnieniu regulacji zawartych w obowiązującej ustawie o pomocy społecznej. Podstawowym warunkiem otrzymania wskazanej pomocy jest spełnienie przez wnioskodawcę tzw. kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 ustawy. Kolejne przepisy zawarte w art.8 określają także sposób ustalania dochodu (w tym także w przypadku utraty dochodu lub jego uzyskania ). Organy uzasadniając swoje stanowisko nie stwierdziły, czy w ich ocenie, skarżący spełnił powyższe kryterium, podnosząc jednocześnie, jako istotną okoliczność, fakt otrzymania przez skarżącego kwoty [...] zł, podkreślając przy tym cele, na jakie została ona wydatkowana przez skarżącego, nie dokonując zaś jej właściwej oceny z punktu widzenia przepisów ustawy o pomocy społecznej. Równocześnie odnosząc się do podniesionego w skardze stwierdzenia dotyczącego nie zaliczania do dochodu – zadośćuczynienia i odszkodowania - z uwagi na zwolnienie tego rodzaju przysporzenia z podatku dochodowego sąd podkreśla, że zakres pojęcia dochodu w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz przepisów podatkowych nie jest tożsamy, a obie regulacje nie pozostają ze sobą wzajemnie powiązane. Ustawa o pomocy społecznej, ze względu na cele jakim służyć mają uregulowane w niej instytucje prawne, wprowadza niezależny od regulacji prawnopodatkowych sposób obliczania dochodu, zaliczając do jego źródeł wszelkie pożytki, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyjątkiem tych, które ustawodawca wyliczył w art. 8 ust. 4 ustawy. Reasumując, zdaniem sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem art.153 P.p.s.a oraz art. 8 ustawy o pomocy społecznej w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie uwzględnienie oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji.