II SA/Po 323/13

Dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] stycznia 2013r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. na rzecz skarżącego kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. (znak [...]) Starosta S. na podstawie art. 138 ust. 1 w zw z art. 135 pkt 3, art. 140 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145) po rozpatrzeniu wniosku Zachodniopomorskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Szczecinie orzekł o wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty S. znak [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. na piętrzenie wód rzeki G. za pomocą stopnia wodnego zlokalizowanego w km [...] rzeki, korzystanie przez małą elektrownię wodną zlokalizowaną w miejscowości D. z wód rzeki G. do celów energetycznych, rozbudowę i przebudowę istniejącego stopnia wodnego zlokalizowanego w km [...] rzeki G., wykonanie ujęcia do celów pomiarowych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. M. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania: - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieoznaczenie w decyzji stron postępowania, a więc obligatoryjnego elementu składowego decyzji administracyjnej, warunkującego jej byt; - art. 11 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie przez organ w uzasadnieniu ww. decyzji na jakich konkretnie dowodach oparł się wydając ww. decyzję oraz jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co uniemożliwia pełne ustosunkowanie się do treści ww. orzeczenia i w konsekwencji stanowi naruszenie zasady ogólnej postępowania administracyjnego z art. 11 k.p.a. to jest zasady przekonywania, - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w konsekwencji błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 135 pkt 3 Prawa wodnego warunkująca stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2005r.; - naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 138 ust. 1 w zw z art. 135 pkt 3 Prawa Wodnego, w zw. z art. 41 ustawy prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do rozpoczęcia wykonywania urządzeń wodnych w terminie 3 lat od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych urządzeń stało się ostateczne, a zatem została spełniona przesłanka z art. 135 pkt 3 ustawy Prawo wodne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. ([...]) Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy o legitymacji M. M. do wniesienia odwołania może decydować wyłącznie to czy zakres rozstrzygnięcia obejmuje bezpośrednio strefę jego interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może zostać wyprowadzony tylko z przepisów prawa materialnego, a więc z normy prawa , która stanowi podstawę ustalenia prawa lub obowiązku. W ustawie Prawo wodne takim przepisem jest art. 127 ust. 7, w myśl którego stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których będą wprowadzane ścieki, (...) właściciel istniejącego urządzenia wodnego, znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, (...). Przepis art. 127 ust. 7 Prawa wodnego jest zdaniem organu przepisem szczególnym wobec art. 28 k.p.a. Ustosunkowując się do zarzutu, iż M. M. jest następcą prawnym osoby na rzecz której wydano decyzję o pozwoleniu wodnoprawnym, organ stwierdził, iż decyzje będące ściśle związane z określonym adresatem i sytuacją, w której ten adresat się znajduje, nie podlegają na ogół sukcesji na podstawie aktów woli ich adresatów. Do akt sprawy dołączono kopię umowy przeniesienia własności z dnia [...] czerwca 2012r. zawartej pomiędzy M. P. a A. L. (kupującą), która dotyczy sprzedaży prawa do korzystania z progu wodnego oraz prawa własności do projektów decyzji, pozwoleń, wydanych warunków i pozostałej dokumentacji związanej z budową małej elektrowni wodnej na progu wodnym na rzece G., w miejscowości D. Umowy nie podpisywał odwołujący się, a w związku z tym organ wskazał, iż biorąc pod uwagę, że decyzje administracyjne kształtują prawa i obowiązki indywidualnie określonych adresatów, nawet dopuszczając możliwość sukcesji pozwolenia wodnoprawnego na podstawie art. 134 prawa wodnego, przy przenoszeniu praw z decyzji, nie można stosować interpretacji rozszerzającej (odwołując się do przepisów kodeksu cywilnego dotyczących współwłasności). Jednolite orzecznictwo sądowoadministracyjne rygorystycznie uzależnia skuteczność decyzji od indywidualnego potwierdzenia przyjęcia rozstrzygnięcia. Organ uznał zatem, iż M. M. nie ma przymiotu strony postępowania w przedmiocie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego, albowiem nie będąc następcą prawnym M. P., nie posiada legitymacji do wniesienia od tej decyzji odwołania. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. M. zarzucając: - naruszenie przepisu prawa materialnego art. 127 i art. 134 ustawy prawo wodne, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez uznanie, iż przepis ten normuje krąg podmiotów mogących brać udział w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego; - naruszenie przepisów postępowania: - art. 28 i art. 127 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną, bowiem nie posiada interesu prawnego, podczas gdy posiada on interes prawny i tym samym może być stroną postępowania o wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego i jest uprawniony do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu I instancji; - art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu w zaskarżonej decyzji przez organ podstaw dla żądania złożenia wyraźnego oświadczenia woli dla skuteczności przejęcia praw i obowiązków wynikających z decyzji i nie sposób w tym stanie rzeczy wywieść wniosku, że żądanie organu było w tej sytuacji pozbawione podstawy prawnej; - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę i w konsekwencji błędne ustalenie, iż w niniejszej sprawie skarżący nie jest legitymowany do wniesienia odwołania jako podmiot nieposiadający interesu prawnego; W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się zasadna. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy Sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne. Zgodnie z tym przepisem: Stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest: 1) wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego; 2) właściciel wody; 3) właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego; 4) właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 5) władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych; 6) uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Treść ww. normy prawnej jest zdaniem Sądu jednoznaczna, a zatem również wykładnia językowa nie powinna budzić wątpliwości. Przepis ust. 7 wskazuje zakres podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu "o wydanie pozwolenia wodnoprawnego". Gdyby ustawodawca chciał rozszerzyć obowiązywanie ww. przepisu na inne jeszcze postępowania administracyjne ogólnie dotyczące różnych kwestii związanych z pozwoleniem wodnoprawnym, użyłby ogólnego sformułowania np. "stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego" lub podobnego. Nic takiego jednak w przedmiotowym przypadku nie nastąpiło, a w art. 127 ust. 7 znalazło się precyzyjne określenie postępowań, których norma ta dotyczy i nieuprawnione jest wnioskowanie, iż dotyczy on postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego. Przeciwne stanowisko rodziłoby skutki nie do pogodzenia z zasadami logiki, bowiem przy interpretacji ww. przepisu zaprezentowanej przez organ II instancji, stroną takiego postępowania byłby zawsze podmiot, na rzecz którego pozwolenie wodnoprawne było wydane. Może się jednak zdarzyć, iż na skutek różnych okoliczności nie będzie tożsamości między podmiotem który uzyskał pozwolenie wodnoprawne a podmiotem, któremu aktualnie pozwolenie to przysługuje. Przyznanie uprawnień strony postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, podmiotowi, któremu uprawnienie to już nie przysługuje i którego interesu prawnego to postępowanie już nie dotyczy, byłoby nielogiczne. Reasumując stwierdzić należy, iż w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, przepis art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012r. poz. 145) nie ma zastosowania. Zatem przyjęcie przez organ II instancji, iż przymiot strony w toku postępowania przysługiwałby M. M. tylko w sytuacji gdyby był następcą prawnym M. P. było wadliwe. Organ winien ustalić czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. Niewątpliwie decyzja o wygaszeniu pozwolenia wodnoprawnego będzie rzutować na sytuację prawną skarżącego i jego małżonki, (których łączy małżeńska wspólność majątkowa). Zamiarem A. L. która zawarła opisaną powyżej umowę z [...] czerwca 2012r. było wstąpienie w prawa przysługujące M. P. na podstawie decyzji z [...] sierpnia 2005r. ([...]) w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta wprost rzutuje na interes prawny skarżącego, albowiem dotyczy małżeńskiego majątku wspólnego. Decyzja w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego dotyczy więc również interesu prawnego skarżącego wynikającego z art. 122 ustawy prawo wodne. Stwierdzając powyższe Sąd uznał, iż organ II instancji naruszył treść art. 127 ust. 7 ustawy prawo wodne i art. 28 k.p.a. które miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia. Ww. przepisy, w tym w szczególności art. 28 k.p.a. należy w kontekście przedmiotowej sprawy traktować jako przepisy prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 listopada 2012r. sygn. I OSK 1368/11, publikowane na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl.) W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając ponownie sprawę organ II instancji winien uwzględniając powyższe zapatrywania Sądu rozpoznać odwołanie M. M. od decyzji Starosty S. z [...] listopada 2012r. O wstrzymaniu wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i i § 2 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty związane z zastępstwem procesowym strony skarżącej (wynagrodzenie pełnomocnika i opłata skarbowa od pełnomocnictwa).