II SA/Ke 278/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 maja 2013r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w R. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Stowarzyszenia [...] w R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] znak: [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z [...]. odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] Organ ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] w W. pozwolenia na budowę Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] zlokalizowanej na nowoprojektowanej wieży stalowej, usytuowanej na działce nr [...] w miejscowości [...]. Pismem z 31 stycznia 2009 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] wniosło o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa z uwagi na uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Postanowieniem z [...]r. Starosta S. wznowił z urzędu postępowanie, a postanowieniem z [...] dopuścił Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Decyzją z [...]r. Starosta S. na podstawie art. 146 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 i art. 151 § 2 kpa orzekł o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 6 października 2006 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że pozwolenie na budowę inwestycji zostało udzielone zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami, a powołana we wniosku przyczyna wznowienia postępowania nie ma wpływu na udzielone pozwolenie na budowę, bowiem w świetle obowiązujących obecnie przepisów uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji nie jest wymagane. Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 i art. 151 § 2 kpa. Decyzją z 4 września 2009 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż inwestor uzyskał decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...]r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ww. Stacji Bazowej na działce nr [...], w której podano, że realizacja tej inwestycji wymaga m.in. uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestycja ta, zgodnie z obowiązującym w dacie jej wydania rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...]r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko była zaliczona do inwestycji wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Z tego też względu inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przedłożył decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzją z [...] Burmistrz Miasta i Gminy S. uchylił własną decyzję ostateczną z [...]., orzekając jednocześnie o umorzeniu postępowania. Po wydaniu decyzji z [...]r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczas obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w świetle którego inwestycja, będąca przedmiotem sprawy, nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie wymaga sporządzenia raportu (z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b ww. rozporządzenia). Stosownie zaś do art. 71 ust. 2 ww. ustawy, skoro anteny stacji nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. rozporządzenia to planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto projektowana wieża telefonii komórkowej nie znajduje się na terenie obszaru Natura 2000, a tym samym projekt budowlany inwestycji jest zgodny z obecnie obowiązującymi wymaganiami ochrony środowiska. Skargę na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie, domagając się jej uchylenia i zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów kpa, w szczególności art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3, 151 § 2 kpa w związku z art. 146 kpa, 2. naruszenie Prawa budowlanego, a w szczególności art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1, 3. naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59, art. 63 ust. 1 oraz ust. 2, art. 64 ust. 1, 2 i 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, 4. naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów 9 listopada 2004 r., w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 w związku z § 5, § 3 ust. 2 pkt 2 w związku z § 5, § 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z 30 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 600/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] na opisaną wyżej decyzję Wojewody. Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez ww. Stowarzyszenie Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 2 pkt 7, § 11 ust. 1 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a oraz zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim skarżące Stowarzyszenie domagało się zmiany złożonej dokumentacji projektowej. Sąd wskazał, że organ administracyjny prowadzący postępowanie wznowieniowe nie mógł żądać od inwestora aktualizacji wniosku o pozwolenie na budowę, ale zobligowany był dokonać oceny decyzji ostatecznej w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa, na co też trafnie wskazano w skarżonym wyroku. Podniósł, że wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej musi dotyczyć tej samej sprawy administracyjnej, wszczętej na skutek złożenia tego samego wniosku. Za częściowo bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 i 2, § 4 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w zakresie twierdzeń o konieczności ustalenia rzeczywistej mocy zainstalowanych anten. Zauważył, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu pozostawała jedynie ostateczna decyzja, którą zatwierdzono dokumentację projektową złożoną wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Kwestia natomiast zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z udzielonym pozwoleniem na budowę wykracza poza zakres tego postępowania. NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, pominął fakt braku ustosunkowania się przez organy administracyjne do inwestycji objętej projektem budowlanym, przy czym analizie winna być poddana całość zamierzenia inwestycyjnego, a nie tylko część jego elementów. Takie ograniczenie przeprowadzonego postępowania stanowi analiza anten na wysokości 59, 0 m n.p.t., z pominięciem oceny oddziaływania anten radioliniowych usytuowanych na wysokości m. in. 38,0 m. n.p.t. Przeprowadzenie właściwej oceny we wskazanym wyżej zakresie spowoduje też konieczność odniesienia się do regulacji zawartej w § 4 rozporządzenia. Uwzględnić przy tym trzeba, iż zawarta w tym przepisie dyspozycja nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale dotyczy ona tych parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania. Tak więc dokonanie analizy w powyższym zakresie, w okolicznościach niniejszej sprawy, pozwoli dopiero na dokonanie ustalenia, czy stacja jest, czy też nie jest, zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a w efekcie czy inwestycja ta wymaga, czy też nie, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Niedostrzeżenie przez Sąd I instancji wskazanego wyżej uchybienia czyni wadliwą kontrolę przeprowadzoną przez ten Sąd, co stanowiło z kolei o zasadności przedstawionego w kasacji zarzutu naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77 oraz 107 § 3 kpa. Odniesienie się do kolejnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, wobec skutecznego zakwestionowania stanu faktycznego sprawy, przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd II instancji uznał za przedwczesne wskazując, że dopiero dokonanie ustaleń we wskazanym wyżej zakresie pozwoli na usunięcie zaistniałych w sprawie wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z tego powodu rozstrzygając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze stanowisko prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 5 marca 2013r. sygn. akt II OSK 120/13. Bezspornym w sprawie jest, że zaskarżona decyzja wydana została wskutek wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty S. z [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Podstawę wznowieniową oparto na art. 145 § 1 pkt 8 kpa, zaś przyczyną wznowienia było uchylenie przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją z 9 grudnia 2008 r. własnej decyzji ostatecznej z 1 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie na działce nr 197 Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...], przy jednoczesnym umorzeniu postępowania w tej sprawie. Rozstrzygając istotę sprawy po wznowieniu postępowania organy administracji publicznej działały m.in. w oparciu o art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 nr 156, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., nr 199 poz. 1227 ze zm. zwanej dalej ustawą). Jak wynika zaś z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1cyt. ustawy. Wskazać jednocześnie należy, iż w dacie wznowienia postępowania obowiązywały nowe, odmienne od poprzednich, przepisy w zakresie ochrony środowiska, a mianowicie ww. ustawa o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Stosownie do art. 173 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy do czasu wydania przepisów wykonawczych, o których mowa w art. 60, za przedsięwzięcia mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko uważa się przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające odpowiednio – sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko bądź dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być stwierdzony. Innymi słowy, do czasu wydania nowych przepisów wykonawczych obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r., nr 257, poz. 2573 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Wojewoda przyjął, że inwestycja polegająca na budowie Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej [...] nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na zmianę zasad kwalifikacji przedsięwzięć z zakresu instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych. W efekcie, jak stwierdził organ, inwestycja ta nie wymagała wedle nowych przepisów sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Nie ulega przy tym wątpliwości, że z dniem 31 sierpnia 2007 r. zmianie uległa treść § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia (rozporządzenie z dnia 21 sierpnia 2007 r., Dz.U.2007.158.1105) dotyczącego zakwalifikowania instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych, niewymienionych w § 2 ust.1 pkt 7, jako przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przypomnienia wymaga także, że zarówno raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko jak i ostateczna decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydane zostały przed nowelizacją ww. przepisu, który stanowił wówczas, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, emitujące pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7. W dacie zaś orzekania przez organ II instancji w niniejszej sprawie, wedle tego samego przepisu w brzmieniu po nowelizacji, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi: a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Dokonując ustaleń w niniejszej sprawie Wojewoda dokonał zestawienia parametrów anten będących częścią inwestycji z obowiązującymi w dacie jego orzekania przepisami rozporządzenia oraz wskazał, że z projektu budowlanego i raportu oddziaływania na środowisko wynika, że na wieży Stacji Bazowej w K. zostały zamontowane w 3 sektorach po 2 sztuki nadajniki sektorowe typu "Nokia Ultra Indor" na wysokości 59 m n.p.t. o równoważnej izotropowej mocy promieniowania wynoszącej 345W i paśmie przenoszenia 870-960 MHz. Natomiast miejsca dostępne dla ludzi sięgają wysokości 10m, czyli odległość osi wiązki głównej od miejsc dostępnych dla ludzi wynosi, w ocenie organu, w pionie max 49 m. W oparciu o tę analizę Wojewoda stwierdził, że inwestycja stanowiąca przedmiot sprawy nie wymaga sporządzenia raportu, gdyż nie spełnia warunków z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b rozporządzenia. Zdaniem organu inwestycja nie znajduje się także w określonym w § 2 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia katalogu przedsięwzięć, które obligatoryjnie wymagają sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Stwierdzić jednak trzeba, iż dokonując oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego Wojewoda nie poddał badaniu całości zamierzenia inwestycyjnego, a jedynie część jego elementów. Takie ograniczenie przeprowadzonego postępowania stanowi analiza anten na wysokości 59 m n.p.t., z pominięciem oceny oddziaływania anten radioliniowych usytuowanych – jak wynika z raportu - na wysokości od 38 do 71 m. n.p.t. Przeprowadzenie właściwej oceny we wskazanym wyżej zakresie wymagało także odniesienia się przez organ do regulacji zawartej w § 4 rozporządzenia przy uwzględnieniu, że zawarta w tym przepisie dyspozycja nie może być stosowana mechanicznie i wprost do wszelkiego rodzaju parametrów charakterystycznych przedsięwzięcia, ale dotyczy ona tych parametrów, które ze względu na swoją specyfikę nadają się do sumowania (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1680/10, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak więc dopiero dokonanie analizy w powyższym zakresie, pozwoliłoby organowi, w okolicznościach niniejszej sprawy, na poczynienie ustalenia, czy stacja jest, czy też nie jest, zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia, a w efekcie czy inwestycja ta wymaga, czy też nie, uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności stanowi naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi w kwocie 200 zł, orzeczono w myśl art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustalając stan faktyczny podda analizie całość zamierzenia inwestycyjnego przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag, a następnie wyda stosowne rozstrzygnięcie.