I OSK 820/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. G. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 417/13 odrzucającego skargę S. G. na czynność Prezydenta Miasta N. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu dziecka do szkoły postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 417/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę S. G. na czynność Prezydenta Miasta N. w przedmiocie odmowy zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu dziecka do szkoły. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że S. G. zwróciła się do Prezydenta Miasta N. o zapewnienie przez Miasto N. bezpłatnego transportu i opieki podczas przejazdu do szkoły swojemu choremu na autyzm synowi M. G. W odpowiedzi na powyższe Prezydent Miasta N. aktem z dnia [...] listopada 2012 r. poinformował wnioskodawczynię, że obowiązki gminy w zakresie zapewnienia uczniom niepełnosprawnym bezpłatnego transportu i opieki statuuje art. 17 ust. 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z powołanym przepisem obowiązkiem gminy jest: 1/ zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, których kształcenie i wychowanie odbywa się na podstawie art. 71b, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej i gimnazjum, a uczniom z niepełnosprawnością ruchową, upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym - także do najbliższej szkoły ponadgimnazjalnej, nie dłużej jednak niż do ukończenia 21. roku życia; 2/ zapewnienie dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do ośrodka umożliwiającego tym dzieciom i młodzieży realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, nie dłużej jednak niż do ukończenia 25 roku życia. W związku z powyższym zaproponował wnioskodawczyni rozpatrzenie możliwości kontynuowania nauki przez syna w szkole podstawowej nr [...] w N. Niniejsze pismo S. G. otrzymała w dniu 6 grudnia 2012 r. W dniu 2 stycznia 2013 r. S. i M. G. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie wniosku i pozytywne załatwienie sprawy. Podnieśli, że zgodnie z art. 17 ust. 3a pkt 2 obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu niezależnie od tego, czy szkoła jest tą najbliższą czy nie. W piśmie z dnia 16 stycznia 2013 r. Prezydent Miasta N. poinformował S. G. że pismo stanowiące odpowiedź na jej wniosek zostało przez nią osobiście odebrane w dniu 6 grudnia 2012 r., natomiast Urząd Miasta podjął dwukrotnie próbę dostarczenia pisma o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru znajdujące się w aktach. Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. S. G. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezzasadnej odmowie zapewnienia jej synowi bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu do zespołu Szkół w C. stosownie do treści art. 17 ust. 3a ustawy o systemie oświaty. Prezydent Miasta N. pismem z dnia 25 lutego 2013 r. poinformował, że wychodząc naprzeciw oczekiwaniom wnioskodawczyni zaprasza ją na spotkanie w dniu 4 marca w Wydziale Edukacji Urzędu Miasta N., podczas którego zostaną ustalone zasady będące podstawą zawarcia umowy o której mowa w art. 17 ust. 3a pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Niniejsze pismo zostało osobiście odebrane przez wnioskodawczynię w dniu 28 lutego 2013 r. W dniu 11 marca 2013 r. została zawarta pomiędzy S. G. a Prezydentem Miasta N. reprezentowanym przez Dyrektora Zespołu Szkół Podstawowo – Gimnazjalnych Nr [...] w N. umowa nr [...] w sprawie pokrycia kosztów przewozu ucznia do szkoły. W dniu 12 marca 2013 r. S. G. zwróciła się o zmianę powyżej wskazanej umowy, poprzez urealnienie stawki dziennej za przejazd syna do i z Zespołu Szkół w C. Pismem z dnia 26 marca 2013 r. S. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na akt z zakresu administracji publicznej i niewykonanie czynności materialno – technicznej. Wniosła o zapewnienie przez Miasto N. bezpłatnego transportu i opieki nad synem w czasie dowozu do Zespołu Szkół w C. i z powrotem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta N. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2010 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (tj. decyzje lub postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie przyjęto, że akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., charakteryzują się tym, że są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane do oznaczonego podmiotu, dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nadto akty te i czynności charakteryzuje element władztwa administracyjnego, rozumiany jako jednostronność działania organu wykonującego administrację publiczną, a także muszą być one z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Po 114/11, publ. nr 1132363, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2010 r., sygn. akt II FSK 1608/10, publ. LEX nr 742299). Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., warunkiem dopuszczalności skargi jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, to na mocy art. 52 § 3 p.p.s.a., skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. Powołany przepis wprowadza zatem zasadę pierwszeństwa postępowania administracyjnego w stosunku do postępowania sądowego. W myśl natomiast art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę na inne niż decyzja lub postanowienie akty z zakresu administracji publicznej wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Na tle wskazanych przepisów Sąd wskazał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone po terminie należy uznać za bezskuteczne, co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia. Takie wadliwe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa traktować bowiem należy na równi z brakiem wezwania. Upływ czternastodniowego terminu dla dokonania wezwania wyłącza więc możliwość skutecznego zaskarżenia do sądu czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz; LexisNexis; Warszawa 2006, str. 149). W niniejszej sprawie strona skarżąca uchybiła wskazanemu wyżej 14-dniowemu terminowi do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że pismo z dnia [...] listopada 2012 r. zostało osobiście odebrane przez skarżącą w dniu 6 grudnia 2012 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. A zatem należy przyjąć, że w tym dniu strona skarżąca dowiedziała się o odmowie dokonania czynności. Wobec tego termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 20 grudnia 2012 r. Tymczasem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. złożonym w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta N. w dniu 1 lutego 2013 r. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że skoro strona skarżąca nie wezwała w ustawowym terminie organu do usunięcia naruszenie prawa, to nie zostały wyczerpane środki zaskarżenia. W takiej zaś sytuacji skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Sąd dodał, że w okolicznościach niniejszej sprawy trudno zarzucić organowi, że nie wykonał ciążącego na nim obowiązku, gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] marca 2013 r. została zawarta umowa nr [...] pomiędzy Prezydentem Miasta N. a S. G. dotycząca pokrycia kosztów przewozu ucznia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła S. G., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 17 ust. 3a pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572) przez nieuwzględnienie uprawnienia ucznia M. G. i odpowiadającemu temu uprawnieniu obowiązku Prezydenta Miasta N. wykonywania czynności prawno- technicznej zapewnienia bezpłatnego przewozu i opieki w czasie przewozu dla dziecka i sprzeczne z powołanymi przepisami przyjęcie, że zawarcie w dniu [...] marca 2013 r. umowy nr [...] dotyczącej kosztów przewozu spełnia ciążący na Prezydencie Miasta N. obowiązek przewozu i opieki w czasie przewozu, tym bardziej, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy rodzice M. G. nie zapewniają dowożenia, ani opieki dziecka w czasie przewozu, a umowa zawarta została na czas ściśle oznaczony, który upłynął z końcem roku szkolnego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 52 § 3 i § 4 i art. 53 § 2 p.p.p.s. przez przyjęcie, że przedmiotem skargi jest akt lub podjęcie czynności i w związku z tym terminem do wezwania na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa jest czternaście dni, podczas gdy w prawdziwym stanie sprawy przedmiotem skargi nie jest akt, ani czynność Prezydenta Miasta N., lecz przedmiotem skargi jest nie dokonanie przez organ administracji czynności prawno-tecznicznej w przedmiocie uprawnienia wynikającego wprost z powołanego wyżej w pkt 1. skargi kasacyjnej przepisu art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, a zatem termin czternastu dni nie ma stosowania (art. 52 § 4 zdanie drugie p.p.s.a.), co powoduje, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie było limitowane wyżej wymienionym terminem czternastu dni; naruszenie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez przyjęcie, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne, podczas gdy skarga wniesiona została w terminach określonych w przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta N., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła skargę "na akt z zakresu administracji publicznej, na niewykonywanie czynności materialno-technicznej". Z treści skargi wynika, że dotyczy ona odmowy zapewnienia dziecku skarżącej – M. G. bezpłatnego transportu i opieki w czasie dowozu do Zespołu Szkół w C. Skarżąca powołuje się na uprawnienie wynikające z art. 17 ust. 3a pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Niniejsza skarga jest zatem skargą na odmowę przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa, a więc na czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skuteczność skargi na taką czynność zależy zatem od poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, wskazanym w art. 52 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy uznać pismo z dnia [...] listopada 2012 r., w którym Prezydent Miasta N., powołując art. 17 ust. 3a pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, stwierdza, że obowiązujące normy prawne nie pozwalają mu spełnić oczekiwań skarżącej. O treści powyższego pisma skarżąca dowiedziała się w dniu 6 grudnia 2013 r., co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Wobec tego 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął z dniem 20 grudnia 2012 r. Tymczasem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. złożonym w Kancelarii Ogólnej Urzędu Miasta N. w dniu 1 lutego 2013 r. Skoro skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa z przekroczeniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności, uznać należy, że nie spełniła określonego w art. 52 § 3 p.p.s.a. warunku zaskarżenia czynności do sądu administracyjnego. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarga w niniejszej sprawie była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Za nieusprawiedliwiony należało zatem uznać zarzut zawarty w pkt 2 skargi kasacyjnej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 17 ust. 3a pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, albowiem Sąd I instancji uznając, że skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu, nie dokonywał oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony, gdyż przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 23).