V SA/Wa 429/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Protokolant: referent - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2013r. sprawy ze skargi Towarzystwa P. w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia ... września 2009 r., nr uchwały ... w przedmiocie przyjęcie regulaminu ustalającego tryb udzielania i rozliczania dotacji przypadających z budżetu gminy. 1. stwierdza nieważność § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. zasądza na rzecz Towarzystwa P. w M. od Rady Miasta M. kwotę ... zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Milanówka w dniu 29 września 2009 r. podjęła uchwałę Nr 332/XXIX/09 w sprawie przyjęcia Regulaminu ustalającego tryb udzielania dotacji przyznanych z budżetu Gminy Milanówek przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom prowadzonym przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Z brzmienia § 2 ust. 3 załącznika do powyższej uchwały wynika, iż dotacje dla oddziałów 5-cio godzinnych prowadzonych w niepublicznych przedszkolach lub oddziałach przedszkolnych prowadzonych w niepublicznych szkołach podstawowych, przysługują na każdego ucznia w wysokości 5/9 kwoty w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych prowadzonych przez Gminę Milanówek, w przeliczeniu na jednego ucznia z tym, że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkolach i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez Gminę Milanówek (§ 2 ust. 2 załącznika do uchwały). W dniu ... października 2012 r. T. w M. (zwane dalej: skarżącym) wezwało Radę Miasta Milanówka do usunięcia naruszenia prawa poprzez: - zmianę § 2 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały Nr 332/XXIX/09 w ten sposób, że obok niepublicznych przedszkoli zostaną nim objęte także oddziały przedszkolne niepublicznych szkół podstawowych; - uchylenie § 2 ust. 3 załącznika nr 1 do powyższej uchwały; - ustanowienie przepisu dotyczącego podstawy dotacji na wczesne wspomaganie uczniów. Pismem z dnia ... listopada 2012 r. Rada Miasta Milanówka odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poinformowała, iż udzielenie dotacji dla niepublicznych jednostek oświatowych jest przedmiotem audytu wewnętrznego w Urzędzie miasta i ewentualne zmiany uchwały zostaną przeprowadzone po jego zakończeniu. Z kolei pismem organu z dnia 7 grudnia 2012 r. stanowiącym opinie w sprawie skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wyjaśniono, iż kwestie związane z udzielaniem dotacji dla niepublicznych szkół i przedszkoli reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) jednak ustawa ta nie daje podstawy do przyznawania dotacji dla oddziałów przedszkolnych w szkołach jako odrębnych jednostek organizacyjnych. Skarżąca pismem z dnia ... grudnia 2012 r. wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Milanówka Nr 332/XXIX/09 z dnia 29 września 2009 r. w zakresie § 2 ust. 3 jej załącznika, ze względu na jego niezgodność z art. 90 ust. 2b w zw. z ust. 4 powyższej ustawy o systemie oświaty oraz z art. 2 Konstytucji RP w zakresie statuowanych w nim zasad: prawidłowej legislacji oraz sprawiedliwości proceduralnej a także z art. 32 i art. 94 Konstytucji RP. W konsekwencji wniesiono o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi T. wyjaśniło, iż treść § 2 ust. 3 regulaminu w sposób niewątpliwy jest niezgodna z nadrzędnym hierarchicznie przepisem art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej ustawa nie przewiduje różnicowania wysokości dotacji przysługujących oddziałom przedszkolnym zależnie od wymiaru realizowanych przez nie zadań w zakresie nauczenia, wychowania oraz opieki. Takie stanowisko wyraził również NSA w wyroku z dnia 12 maja 2010 r., I OSK 672/10. Zdaniem skarżącej przez "wadliwą interpretację" § 2 ust. 3 regulaminu stronie skarżącej od chwili uchwalenia skarżonego przepisu systematycznie zaniża się kwotę należnej dotacji. Dodatkowo skarżąca podniosła, iż brak jest uregulowania jakiejkolwiek procedury decydującej o zakwalifikowaniu danego beneficjenta dotacji do grupy podmiotów otrzymujących bądź to pełną dotację na podstawie § 2 ust. 3 regulaminu. Nie jest także przewidziane weryfikowanie zakwalifikowania odbiorcy dotacji do określonej grupy, a raczej przeciwnie: wykonujący uchwałę Burmistrz Miasta Milanówka może o tym decydować w sposób zupełnie dowolny i arbitralny. Dalej skarżącą wyjaśniła, iż z uwagi na nieokreśloność pojęcia "oddziału 5-cio godzinnego", które nie występuje w ustawie ani nie posiada ustalonego znaczenia w języku powszechnym lub prawniczym przyjąć należy, iż rażąco przekroczone zostały zasady poprawnej legislacji, co prowadzi do oczywistej niezgodności § 2 ust. 3 regulaminu z art. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił również, iż zasadność wniosków Towarzystwa jest przedmiotem analizy osób pracujących nad projektem zmiany uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie zasadniczy problem sprowadza się do rozważań, czy § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Nr 332/XXIX/09 Rady Miasta Milanówka z dnia 29 września 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu ustalającego tryb udzielania dotacji przyznanych z budżetu Gminy Milanówek przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego, szkołom podstawowym i gimnazjom prowadzonym przez osoby prawne inne niż jednostki samorządu terytorialnego i osoby fizyczne oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania jest zgodny z art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Zgodnie z treścią tego przepisu dotacje dla niepublicznych przedszkoli przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 75 % ustalonych w budżecie danej gminy wydatków bieżących ponoszonych w przedszkolach publicznych w przeliczeniu na jednego ucznia, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na niepełnosprawnego ucznia przedszkola i oddziału przedszkolnego w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego - pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczne przedszkole poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji (...). W tym miejscu Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, podzielając przy tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2010 r., I OSK 672/10, iż przepisy ustawy o systemie oświaty udzielenie dotacji niepublicznemu przedszkolu uzależniają od spełnienia tylko jednego warunku jakim jest podanie organowi planowanej liczby dzieci, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Oznacza to, że wszelkie inne ograniczenia w otrzymaniu dotacji nie mieszczą się w dyspozycji cytowanego art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały upoważniał organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji i zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji oraz rozliczeniu wykorzystanych dotacji. Istotnym jest przy tym, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Na uwagę zasługuje również fakt, iż zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001 r. poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu treść § 2 ust. 3 załącznika do uchwały Nr 332/XXIX/09 Rady Miasta Milanówka z dnia 29 września 2009 r., w myśl którego dotacje dla oddziałów 5-cio godzinnych prowadzonych w niepublicznych przedszkolach lub oddziałach przedszkolnych prowadzonych w niepublicznych szkołach podstawowych, przysługują na każdego ucznia w wysokości 5/9 kwoty, o której mowa w ust. 2 § 2 wspomnianego załącznika nie znajduje oparcia w powyższym hierarchicznie akcie prawnym jakim jest ustawa o systemie oświaty, czego konsekwencją jest to, że jego zakres przekracza normę materilanoprawną wskazanego przepisu art. 90 ust. 2b ustawy. Nie można nie zgodzić się ze skarżącym, iż ustawa o systemie oświaty de lege lata nie przewiduje żadnych ograniczeń, o jakich mowa w § 2 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Milanówka z dnia 29 września 2009 r. Trafne jest zatem stanowisko skarżącego przedstawione w skardze, iż ustawa o systemie oświaty nie przewiduje różnicowania wysokości dotacji przysługujących oddziałom przedszkolnym zależnie od wymiaru realizowanych przez nie zadań w zakresie nauczania, wychowania i opieki oraz, że adresatami przepisu statuowanego przez art. 90 ust. 2b ustawy są podmioty prowadzące niepubliczne przedszkola włącznie z oddziałami przedszkolnymi szkół podstawowych. Przyjęcie, w ocenie Sądu, odmiennego stanowiska niż przedstawia to strona skarżąca przeczyłoby treści art. 32 oraz 94 Konstytucji RP, na co słusznie uwagę zwraca skarżące T. w M. Kwestionowany przepis regulaminu stanowi także podstawę do nierównego traktowania oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Tym samym uznać należy, że § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. W pkt 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na marginesie Sąd dodatkowo zauważa, iż stanowisko skarżącej przedstawione w skardze jest o tyle trafne, że ustawodawca w odniesieniu do oddziałów przedszkolnych art. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 205, poz. 1206) w art. 6 ustawy o systemie oświaty wprowadził ust. 4 w myśl którego "Przepisy ust. 1 stosuje się również do oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej". Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym wątpliwe byłoby zaistnienie problemu stanowiącego przedmiot niniejszej skargi.