II GSK 1769/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2558/12 w sprawie ze skargi S. w O. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2558/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. z siedzibą w O. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. S. w O. zwróciła się o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na wydatek związany z zakupem maszyn szwalniczych: stębnówek jednoigłowych i dwuigłowych, dziurkarki odzieżowej i bieliźnianej, owerloka oraz wytwornicy pary, który został zakwalifikowany zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm. – powoływanego dalej jako rozporządzenie w sprawie z.f.r.o.n.). Wydatku dokonano na podstawie indywidualnych programów rehabilitacji (IPR) opracowanych dla 19 osób niepełnosprawnych, które wykonują pracę na stanowiskach szwaczek maszynowych, krawców oraz krawców - modelarzy. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 219 w zw. z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 127, poz. 721 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o rehabilitacji) oraz rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n., odmówił wydania zaświadczenia o pomocy de minimis na dzień [...] października 2011 r. w kwocie 221.247,55 zł, tj. 51.056,34 euro. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ I instancji podał, że wydatki poniesione na zakup wymienionych maszyn stanowią wyposażenie miejsca pracy, natomiast nie zmniejszają ograniczeń zawodowych uczestników IPR. Minister Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu zażalenia strony na powyższe postanowienie, utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 219 k.p.a. oraz art. 66 ustawy o rehabilitacji w zw. z rozporządzeniem w sprawie z.f.r.o.n. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, że jego zdaniem poniesione wydatki nie przyczyniają się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracowników, dla których zostały dokonane. Do podstawowych obowiązków pracodawcy należy zapewnienie właściwego oprzyrządowania stanowiska pracy w narzędzia służące wykonywaniu obowiązków pracowniczych na danym stanowisku. W konsekwencji należało uznać, że wydatki powinny być sfinansowane ze środków własnych pracodawcy. Zdaniem organu, ze zgromadzonych dokumentów nie wynika, by zakupione maszyny w jakikolwiek sposób zmniejszały ograniczenia i dostosowywały stanowiska do potrzeb niepełnosprawnych pracowników. Minister uznał, że modernizacja stanowisk pracy wpłynie na zwiększenie efektywności pracy a nie na zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Tymczasem zwiększanie efektywności pracy może być co najwyżej pochodną zmniejszenia ograniczeń wynikających z niepełnosprawności, a nie celem samym w sobie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. S. w O. zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 8 i art. 33 ustawy o rehabilitacji w zw. z § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. oraz rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L Nr 379 z 28.12.2006) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie prawa procesowego, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. w sposób mający wpływ na treść orzeczenia między innymi poprzez rozstrzygnięcie niemające uzasadnienia w źródłach prawa; pominięcie części materiału dowodowego bez podania przyczyn oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także art. 5 i art. 37 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. Nr 59, poz. 404 ze zm.) w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 marca 2007 r. w sprawie zaświadczeń o pomocy de minimis i pomocy de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie (Dz. U. Nr 53, poz. 354 ze zm.). Sąd I instancji, podając jako podstawę prawną art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że aby konkretny wydatek mógł być zaliczony do pomocy de minimis, musi być poniesiony w ramach indywidualnego programu rehabilitacji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n.), musi mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, musi być przeznaczony na sfinansowanie pomocy, o jakiej mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n., a także musi być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji (§ 9 ust. 2a rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n.). Zatem odmowa uznania wydatków za pomoc de minimis mogłaby dotyczyć tylko tych wydatków, które nie byłyby objęte programem, albo nie miałyby na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych. W ocenie Sądu I instancji, § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. nie wymaga, aby zakup dotyczył wyłącznie sprzętu specjalistycznego, adresowanego do osoby niepełnosprawnej. Przepis ten dotyczy każdego sprzętu niezbędnego do wykonywania pracy przez osobę niepełnosprawną, który przyczyni się do wyeliminowania lub zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej. Zatem w ramach powołanego przepisu jest możliwe dokonywanie wydatków, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością, w tym podnoszą komfort i bezpieczeństwo pracy. Wbrew twierdzeniom organu, za wydatek ze środków funduszu rehabilitacji można uznać zakup związany ze stanowiskiem pracy i mający na celu zmniejszenie uciążliwości wykonywania czynności zawodowych spowodowanych niepełnosprawnością pracownika. Sąd I instancji podkreślił, że okoliczność, iż zakup maszyn zwiększa komfort pracy oraz sprzyja poprawie warunków pracy niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik w pełni sprawny czy niepełnosprawny - nie stanowi w świetle § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. przeszkody do objęcia wydatku indywidualnym programem rehabilitacji. Nie jest także przeszkodą fakt, że nie są to sprzęty o indywidualnym przystosowaniu do rodzaju niepełnosprawności. Istotne jest tylko to, czy objęte IPR przedmioty nadają się do tego, by służyć celowi zmniejszenia ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych. Sąd podkreślił, że z treści programów dotyczących osób niepełnosprawnych wynika, że proponowane zakupy maszyn służyć miały właśnie takiemu celowi (zapewnienie lepszego oświetlenia, zmniejszenie poziomu hałasu oraz ograniczenie wysiłku poprzez zautomatyzowanie pewnych czynności), a więc mieszczą się w unormowaniach § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e) lub f) rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. W rozpoznawanej sprawie w IPR wśród przeciwwskazań dla pracowników niepełnosprawnych znalazły się m.in. praca w hałasie czy w złym oświetleniu. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że organy nie wykazały w odniesieniu do poszczególnych wydatków objętych programami, że nie mają one na celu zmniejszenia ograniczeń wynikających z niepełnosprawności poszczególnych osób, dla których programy opracowano. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżył wyrok WSA w W. z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2558/12 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n., poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że dotyczy on wydatków, które zwiększają komfort i efektywność pracy oraz sprzyjają poprawie warunków pracy, niezależnie od tego, czy pracę wykonuje pracownik w pełni sprawny czy niepełnosprawny, podczas gdy wydatkowanie środków funduszu na indywidualny program rehabilitacji musi ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu pracownikowi niezbędną sprawność dla wykonywania określonej pracy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n., aby konkretny wydatek mógł być sfinansowany ze środków funduszu rehabilitacji i następnie zaliczony do pomocy de minimis, powinien m.in. mieć na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych. Uwzględniając ten cel, wydatkowanie środków funduszu na indywidualny program rehabilitacji, powinno ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu sprawność dla wykonywania określonej pracy. Dlatego organ nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że istotne jest tylko to, czy objęte IPR przedmioty nadają się do tego, by służyć zmniejszeniu ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych. Zdaniem organu, o zmniejszeniu ograniczeń zawodowych nie stanowi zwiększenie komfortu pracy oraz poprawa efektywności pracy. Mogą one co najwyżej stanowić pochodną zmniejszenia ograniczeń wynikających z niepełnosprawności, a nie być celem samym w sobie. Zasadność poniesienia wydatku musi wynikać wprost z IPR i musi być uzasadniona spodziewanym zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych z niepełnosprawności pracownika, dla którego został opracowany. Odmienna interpretacja przepisu umożliwiałaby dokonywanie w ten sposób w przedsiębiorstwie inwestycji związanych z modernizacją stanowisk pracy, a niemających związku z niepełnosprawnością danego pracownika. Okoliczność, że zakupione maszyny będą wykorzystywane w pracy przez osoby niepełnosprawne zatrudnione na tych stanowiskach, nie jest wystarczająca do uznania, iż poniesione wydatki przyczyniają się do zmniejszenia ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności tychże pracowników, a w konsekwencji, że były niezbędne. Strona skarżąca nie skorzystała z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ jej zarzuty nie są uzasadnione. Pomoc państwa w zapewnieniu udziału osób niepełnosprawnych w życiu społecznym, realizującego się między innymi poprzez wykonywanie pracy zawodowej, jest zagwarantowana w pierwszej kolejności przez Konstytucję RP. W art. 69 Konstytucji ustrojodawca nakazał władzom publicznym udzielać osobom niepełnosprawnym, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Aktem prawnym określającym zakres konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do pomocy władz publicznych jest ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która definiuje pojęcia rehabilitacji oraz rehabilitacji zawodowej i społecznej. W myśl art. 7 ustawy o rehabilitacji, rehabilitacja osób niepełnosprawnych oznacza zespół działań, w szczególności organizacyjnych, leczniczych, psychologicznych, technicznych, szkoleniowych, edukacyjnych i społecznych, zmierzających do osiągnięcia, przy aktywnym uczestnictwie tych osób, możliwie najwyższego poziomu ich funkcjonowania, jakości życia i integracji społecznej. W art. 8 ust. 1 ustawy pojęcie rehabilitacji zawodowej zostało zdefiniowane jako działanie mające na celu ułatwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia i awansu zawodowego przez umożliwienie jej korzystania z poradnictwa zawodowego, szkolenia zawodowego i pośrednictwa pracy. Natomiast w art. 9 ust. 1 ustawy określono rehabilitację społeczną jako działanie mające na celu umożliwianie osobom niepełnosprawnym uczestnictwa w życiu społecznym. Jak wynika z przytoczonych przepisów, ustawa o rehabilitacji w sposób szeroki definiuje pojęcie rehabilitacji, stanowiąc, że ma ona wymiar nie tylko zdrowotny lecz również, a może przede wszystkim, wymiar społeczny. Celem tak rozumianej rehabilitacji jest umożliwienie i ułatwienie osobom niepełnosprawnym wykonywania pracy, a co za tym idzie pełniejszego udziału w życiu społecznym. Należy podkreślić, że ustawodawca uzależnia uznanie danego działania za rehabilitację wyłącznie od celu, jakiemu to działanie ma służyć. Ustawa o rehabilitacji w art. 33 ust. 4 przewiduje, że do finansowania rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym indywidualnych programów rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowywanych przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne, przeznaczane są środki zakładowego funduszu rehabilitacji, który winien zostać utworzony przez prowadzącego zakład pracy chronionej. W wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 33 ust. 11 ustawy o rehabilitacji Minister Pracy i Polityki społecznej wydał rozporządzenie z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określono rodzaje wydatków, na które mogą zostać przeznaczone środki funduszu rehabilitacji. Wśród tych wydatków wymieniono m.in. indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane inne koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n.). Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zakwalifikowanie kosztu zakupu nowych maszyn, wykorzystywanych w pracy przez osoby niepełnosprawne, jako innych wydatków ponoszonych w ramach indywidualnych programów rehabilitacji, a co za tym idzie możliwość uznania tych wydatków za pomoc de minimis. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla prawidłowej wykładni § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. konieczne jest odwołanie się do przytoczonych przepisów ustawy o rehabilitacji, w których ustawodawca szeroko zdefiniował proces rehabilitacji jako każde działanie, którego celem jest ułatwienie osobom niepełnosprawnym udziału w życiu społecznym. Zakupione przez S. maszyny, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, służyć miały wyłącznie pracownikom niepełnosprawnym. Fakt ten nie jest również kwestionowany przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Dołączone do akt sprawy indywidualne programy rehabilitacji potwierdzają, że zakup nowych maszyn służyć miał w pierwszej kolejności ułatwieniu wykonywania pracy, a nie jedynie zwiększeniu jej komfortu. Nie ulega wątpliwości, że poprawiając warunki wykonywania pracy, nowe maszyny zmniejszyły ograniczenia w zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Ograniczenia w wykonywaniu pracy mogą wynikać m.in. z konieczności wykonywania pracy wymagającej dużego wysiłku fizycznego bądź wykonywania pracy uciążliwej z innych powodów, np. przy użyciu przestarzałych maszyn lub urządzeń, w niewygodnej pozycji, przy słabym oświetleniu albo w nadmiernym hałasie. Tego rodzaju trudne warunki pracy mogą sprawiać, że pracownik niepełnosprawny nie będzie mógł sprostać wymaganiom związanym z pracą. Praca w tych warunkach stanie się dla niego niedostępna i w rezultacie uniemożliwi mu rehabilitacje zawodową. Nie ulega wątpliwości, że poprawienie warunków pracy w sposób, jak w rozpatrywanej sprawie, ułatwi pracę niepełnosprawnym, co oznacza, że przyczyni się do usuwania ograniczeń w zatrudnieniu tych pracowników. Zakup nowych maszyn, o ile eliminują one uciążliwości utrudniające pracę osób niepełnosprawnych, może zatem zostać sfinansowany ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia w sprawie z.f.r.o.n. Z tej przyczyny wydatki poniesione przez pracodawcę w niniejszej sprawie powinny zostać zakwalifikowane jako pomoc de minimis, co prawidłowo przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska organu co do tego, że wydatkowanie środków funduszu na indywidualny program rehabilitacji musi ograniczać się tylko do tych wydatków, dzięki którym uruchomione zostanie działanie przywracające niepełnosprawnemu pracownikowi niezbędną sprawność dla wykonywania określonej pracy. W ten sposób organ sprowadza, wbrew ustawie, pojęcie i cel rehabilitacji zawodowej wyłącznie do działań zmierzających do poprawy stanu zdrowia niepełnosprawnego. W konsekwencji poza pojęciem zmniejszenia ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego bezzasadnie stawia działania mające na względzie pokonywanie innych niż zdrowotne barier w wykonywaniu pracy zawodowej przez niepełnosprawnego. Można zauważyć, że takie stanowisko prowadzi do postawienia poza dobrodziejstwami wynikającymi z ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej tych wszystkich niepełnosprawnych, których stan zdrowia w ogóle nie rokuje poprawy, a więc przywrócenia niezbędnej sprawności do wykonywania pracy. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.