V SA/Wa 364/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson, Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E.K. i M.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary pieniężnej; oddala skargę. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2012 r. uchylająca decyzję organu I instancji i odmawiająca umorzenia w całości oraz w części kary wymierzonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], z jednoczesnym rozłożeniem wymierzonej kary na raty i ustaleniem opłaty prolongacyjnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. na skutek postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku garażowo - gospodarczego na terenie działki nr ew. [...], przy Al. C., nałożył na E. i M. K. karę w wysokości [...] zł. Pismem z [...] września 2008 r. E. i M.K. zwrócili się do Wojewody [...] z prośbą o umorzenie w całości bądź w części lub rozłożenie na raty kary administracyjnej w wysokości [...] zł, uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją materialną. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...] odmówił umorzenia w całości lub w części wymierzonej kary, jednocześnie rozkładając zapłatę należności na 130 miesięcznych rat. Od powyższej decyzji E. i M.K. złożyli odwołanie do Ministra Finansów, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda M. decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], odmówił umorzenia należności w całości lub w części, równocześnie rozkładając zapłatę wymierzonej kary wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną na 130 miesięcznych rat. Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r., pełnomocnik E. i M. K. złożył odwołanie do Ministra Finansów. Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i orzekł o rozłożeniu należność z tytułu wymierzonej kary w wysokości [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości [..] zł na 130 rat, płatnych do dnia 28 każdego miesiąca, począwszy od grudnia 2011 r. do września 2022 r. w sposób określony w harmonogramie spłat stanowiącym załącznik do decyzji oraz ustalił opłatę prolongacyjną, w łącznej wysokości [...] zł, płatną w terminach płatności poszczególnych rat w wysokości określonej w harmonogramie spłat. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. pełnomocnik skarżących wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w sprawie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt V SA/Wa 169/12 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2011 r. z uwagi na naruszenie art. 138 k.p.a. W uzasadnieniu wyroku wyjaśniono, iż Minister Finansów uchylając zaskarżoną decyzję organu I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, bowiem w treści ponownego rozstrzygnięcia nie wypowiedział się co do wniosku o umorzenie należności z tytułu wymierzonej kary. Wskazano również, iż z uwagi na stwierdzoną wadliwość w działaniu organu brak jest podstaw do podejmowania rozważań w zakresie merytorycznej oceny przesłanek wnioskowanego umorzenia. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości, odmówił umorzenia w całości oraz w części przedmiotowej kary, rozłożył należność z tytułu wymierzonej kary na 130 rat, oraz ustalił opłatę prolongacyjną. W ocenie Ministra Finansów ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu wymierzonej kary, ale są jednak wystarczające do rozłożenia zapłaty należności na raty. Organ odwoławczy przytoczył tutaj treść przepisów prawa warunkujących udzielenie ulgi w spłacie zaległości podatkowych oraz stan faktyczny obrazujący sytuację ekonomiczną skarżących. Wskazano tutaj m.in., iż M.K. posiada stałe źródło utrzymania zaś okoliczność pozostawania bez pracy przez E.K. może ulec zmianie. Zdaniem organu zarówno ważny interes podatnika jak i interes publiczny nie przemawiają za umorzeniem przedmiotowej należności Skarbu Państwa. Organ administracyjny powołał również, iż wnioskodawcy nie mogą przerzucać na budżet państwa ciężaru umorzenia oczekiwanego umorzenia wymierzonej kary, ponieważ nałożona kara stanowi wynik naruszenia prawa. Zdaniem Ministra Finansów, konieczność powszechnego ponoszenia przez podmioty prawa konsekwencji finansowych, wynikających z wymierzanych kar pieniężnych stanowiących przecież odpłatę za zachowanie niezgodne z ustalonym porządkiem prawnym jest wartością istotną z punktu widzenia interesu publicznego. Skarżący za pośrednictwem pełnomocnika zaskarżyli decyzję Ministra Finansów z [...] listopada 2012 r. w części dotyczącej odmówienia umorzenia w całości lub w części kary administracyjnej w wysokości [...] PLN, nałożonej na E. i M.K. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. z dnia [...] listopada 2012 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na braku pogłębiania zaufania do obywateli oraz zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez błędną ocenę sytuacji majątkowej i możliwości zarobkowych E. i M.K., w powiązaniu z ich sytuacją rodzinną. Zarzucono również, iż organ nie wyjaśnił należycie motywów podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Wskazując naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący zarzucili, iż organ dokonał błędnej wykładni a w konsekwencji nieprawidłowo zastosował art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Nadto w ocenie skarżących całkowicie nietrafne są argumenty organu wskazujące, iż kluczowe znaczenie dla oceny przesłanek wnioskowanego umorzenia ma charakter zdarzenia powodującego podstawę wymiaru zobowiązania podatkowego (tj. kara za naruszenie prawa). Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Minister Finansów podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko oraz odniósł się do przedstawionych w skardze zarzutów wskazując na ich bezzasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Przechodząc do przedstawienia motywów podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnić należy, że decyzje dotyczące ulg, z jakimi mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, podejmowane są przez organy administracyjne w trybie art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm) - zwanej dalej "o.p.", i należą do rozstrzygnięć podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego. Jak wynika natomiast z treści przepisu art. 59 g ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623) do kar wymierzanych w związku z ustalonymi nieprawidłowościami w zakresie budowy stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z tym, że uprawnienia organu podatkowego (...) przysługują wojewodzie. Kierując się powyższą podstawą prawną oraz mając na uwadze zarzuty skargi wskazać na wstępie należy, iż istota przedmiotowej sprawy sprowadza się zatem do oceny postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy orzekające w sprawie w oparciu o przepisy k.p.a., jak również do kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanek wnioskowanego umorzenia. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazać należy, iż zarzuty te nie zasługiwały w ocenie Sądu na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, 7, 8, oraz 77 i 107 k.p.a. są bezzasadne ponieważ w toku postępowania administracyjnego nie doszło do naruszenia żadnego z tych przepisów. Pierwsza grupa ww. przepisów statuuje zasady ogólne postępowania administracyjnego takie jak pogłębianie zaufania obywateli do organów, zasada prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywatela. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie ulega tutaj wątpliwości Sądu, iż stan faktyczny z jakim mamy do czynienia w sprawie ustalony został prawidłowo, a przy jego ustaleniu nie naruszono żadnej z wymienionych wyżej zasad. W kontekście zarzutów skarżących wskazać należy, iż w toku postępowania nie składano takich wniosków dowodowych które nie zostały uwzględnione i które jednocześnie miałyby znaczenie dla ustaleń faktycznych oraz dokonanej na ich podstawie oceny prawnej. Podkreślić tutaj należy, iż oceniając argumenty wskazane w odwołaniu Minister Finansów zgodził się z twierdzeniem, że ocena możliwości zarobkowych Skarżących winna uwzględniać takie okoliczności jak stan bezrobocia skarżącej E.K. Podobnie odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, iż okoliczność zakupu przez skarżącego M.K. części i materiałów do prowadzenia działalności gospodarczej rzutuje na wynik finansowy prowadzonego przedsiębiorstwa. Oczywistym jest tutaj, że ocena powoływanych okoliczności dokonana przez organ to kwestia całkowicie odmienna niż ich pominięcie. Dlatego też nie można czynić tutaj organowi zarzutu, iż inaczej niż skarżący ocenił te okoliczności. W przedmiotowej sprawie organ dokonał jednak oceny argumentacji skarżących, wyjaśniając przy tym z jakich względów nie uznał racji skarżących za uzasadnione. W tym stanie rzeczy nie sposób zgodzić się ze skarżącym także wtedy kiedy twierdzi on, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. Z treści skargi nie wynika bowiem, jakie braki w zakresie postępowania dowodowego oraz oceny przeprowadzonych dowodów zaistniały w niniejszej sprawie. Nadto, także zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. jest bezpodstawny ponieważ uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w treści tegoż przepisu. Przechodząc natomiast do oceny zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 67a § 1 pkt 3 o.p.) wyjaśnić należy, iż zgodnie z treścią paragrafu pierwszego omawianego przepisu, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym organ podatkowy, na wniosek podatnika, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną, odroczyć lub rozłożyć na raty zaległości podatkowe wraz z odsetkami za zwłokę. Ustawodawca, używając zwrotu "może" przesądził, że decyzja organu administracyjnego w omawianym zakresie ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru negatywnego lub pozytywnego dla wnioskodawcy sposobu rozstrzygnięcia jego wniosku. Organ może – ale nie musi – udzielić ulgi, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do jej zastosowania. Tym samym, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, iż sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracyjnego. Sąd ma obowiązek zbadać natomiast czy zaskarżona decyzja została wydana po dokonaniu oceny zebranego materiału dowodowego, przy zastosowaniu właściwych w sprawie przepisów prawa. Ustalenie zatem w toku postępowania administracyjnego, czy istnieją przyczyny z art. 67a o.p., które uzasadniałyby ewentualne umorzenie odsetek i opłaty prolongacyjnej stanowi konieczną przesłankę do rozważenia tej kwestii przez organ, ale jak już wyżej wskazano, samo przez się nie zobowiązuje właściwego organu administracyjnego do wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy. W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o udzielenie ulgi w spłacie należności pieniężnej wymierzonej nałożoną karą pieniężną poprzez jej umorzenie. Organ administracyjny odmówił umorzenia kary pieniężnej oraz nienaliczania odsetek i uznał za uzasadnione rozłożenie spłaty kary pieniężnej na 130 miesięcznych rat, naliczając opłatę prolongacyjną. Skarżący zakwestionowali podjęte rozstrzygnięcie w zakresie odmowy umorzenia nałożonej kary w całości lub w części z uwagi na trudną sytuację materialną. Sąd uznał, że wskazane w skardze zarzuty nie mogą uzasadniać uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać tutaj należy, iż organ odwoławczy ustalił sytuację osobistą i majątkową skarżących, wziął pod uwagę ich stan majątkowy zestawiając uzyskane informację z wysokością nałożonej kary pieniężnej, oraz dokonał oceny stanu faktycznego pod kątem wskazanych w art. 67a o.p. przesłanek udzielenia ulg w spłacie należności. Jak wskazywano wyżej zadaniem Sądu nie jest rozpoznawanie wniosków skarżących lecz kontrola stosowania prawa przez organy administracyjne orzekające w tym zakresie. Działanie organu w przedmiotowej sprawie było zdaniem Sądu prawidłowe. Minister Finansów podjął niezbędne czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, ocenił ustalone okoliczności faktyczne, które mogły wskazywać na ważny interes podatnika lub ważny interes publiczny uzasadniający udzielenie ulg, przytoczył treść przepisów uzasadniających przedmiotowe umorzenie wraz z wyjaśnieniem charakteru instytucji umorzenia należności publicznoprawnych w kontekście sytuacji materialnej skarżących. Oceniając przedstawione dowody w postępowaniu administracyjnym nie przekroczono zasady swobodnej oceny dowodów. Odmawiając umorzenia kary pieniężnej przekonująco i zgodnie z obowiązującymi przepisami uzasadniono podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się tutaj do zarzutu skargi w zakresie błędnej interpretacji mającego w sprawie zastosowanie przepisu prawa materialnego, wyjaśnić należy, iż Sąd nie podziela prezentowanej w tym zakresie argumentacji strony skarżącej. Organ administracyjny wskazywał co prawda, iż w interesie publicznym leży, by inwestorzy, którzy świadomie naruszyli przepisy budowlane, nie korzystali bezpodstawnie z przywileju umorzenia należności, jednakże wbrew zarzutom skargi nie przekroczono tutaj dopuszczalnych granic oceny sprawy. W świetle klarownej i czytelnej treści art. 67a o.p. wskazać należy, iż omawiany przepis prawa w żadnej mierze nie wyłącza podmiotów obciążonych karą pieniężną od możliwości jego zastosowania, ale nie jest też tak, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę sprawy w kontekście badanego interesu publicznego. W myśl przepisu art. 67 a o.p. nie było zatem żadnych przeszkód aby skarżący zwrócili się do organu ze swoim wnioskiem, natomiast istotnym jest tutaj, iż organ badając sprawę nie ograniczył się wyłącznie do tej kwestii, czyniąc zadość także pozostałym wymogom stosowanego przepisu. Ocena organu wbrew twierdzeniom skarżących nie była więc zdeterminowana wyłącznie podstawą zobowiązania (wymierzeniem kary), lecz wskazywała tę okoliczność dodatkowo poza innymi branymi pod uwagę okolicznościami. Co więcej organ wyraźnie podkreślał w uzasadnieniu decyzji, iż nie ma przeszkód prawnych do ewentualnego przyszłego wszczęcia postępowania w sprawie ulgi w spłacie zobowiązania nawet po wydaniu decyzji w sprawie, o ile oczywiście stan faktyczny sprawy ulegnie zmianie. Reasumując zatem, Sąd nie podziela zarzutu skarżących, że organ administracyjny orzekający w sprawie naruszył przepis art. 67a § 1 pkt 3 o.p., a w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia zarzucanych przepisów postępowania. Dlatego też Sąd uznał, iż podjęte rozstrzygnięcie, choć nie w pełni prawidłowe, nie miało charakteru istotnego naruszenia, mającego wpływ na wynik sprawy, a tylko tego typu naruszenie – zgodnie z art. 145 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – daje podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając na względzie powyższe, Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę – jako niezasadną – oddalił.