V SA/Wa 169/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Protokolant spec. - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi E. i M. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie umorzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz rozłożenie zapłaty wymierzonej kary na raty uchyla zaskarżoną decyzję Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez E. K. i M. K. (zwanych dalej skarżącymi) decyzją z [...] listopada 2011 r. znak [...] Minister Finansów (dalej jako organ) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy umorzenia w całości lub w części kary w wysokości 75.000,00 zł, wymierzonej postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. z jednoczesnym rozłożeniem zapłaty wymierzonej kary wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną na 130 miesięcznych rat i orzekł o rozłożeniu należność z tytułu wymierzonej kary w wysokości 75.000,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 2.125,00 zł na 130 rat, płatnych do dnia 28 każdego miesiąca, począwszy od grudnia 2011 r. do września 2022 r. w sposób określony w harmonogramie spłat stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji oraz ustalił opłatę prolongacyjną, w łącznej wysokości 45.541,00 zł, płatną w terminach płatności poszczególnych rat w wysokości określonej w harmonogramie spłat. Powyższe decyzje wydane zostały w następującym stanie faktycznym: W wyniku postępowania administracyjnego w sprawie nielegalnego użytkowania budynku garażowo - gospodarczego - garażu trzystanowiskowego usytuowanego na terenie działki nr ew. [...], przy Al. [...] w [...], gm. [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...].06.2008 r., znak: [...], utrzymanym w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...].08.2008 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na E. i M. K. karę w wysokości 75.000,00 zł. W dniu 11.09.2008 r. E. i M. K. zwrócili się do Wojewody [...] z prośbą o umorzenie w całości bądź w części lub rozłożenie na raty kary administracyjnej w wysokości 75.000,00 zł, uzasadniając swój wniosek trudną sytuacją materialną. Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Wojewoda [...]odmówił umorzenia w całości lub w części wymierzonej kary, jednocześnie rozkładając zapłatę należności na 130 miesięcznych rat. Od powyższej decyzji E. i M. K. złożyli odwołanie do Ministra Finansów, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], odmówił umorzenia należności w całości lub w części, równocześnie rozkładając zapłatę wymierzonej kary wraz z odsetkami za zwłokę i opłatą prolongacyjną na 130 miesięcznych rat. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 22 sierpnia 2011 r., pełnomocnik E. i M. K. – adw. P. F., złożył odwołanie do Ministra Finansów. W odwołaniu wniesiono o zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzez umorzenie w całości lub w części wymierzonej kary, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Wojewodzie [...] do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1) sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych organu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegające na błędnym przyjęciu, że sytuacja majątkowa i możliwości zarobkowe stron, w powiązaniu z ich sytuacją rodzinną, nie uzasadniają umorzenia w całości lub w części wymierzonej kary, z uwagi na ważny interes podatnika w rozumieniu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: a) przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a., wyrażające się w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz nie podnosi świadomości i kultury prawnej obywateli; b) przepisu art. 7 i art. 77 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli; c) przepisu art. 107 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu należytego wyjaśnienia decyzji, w szczególności zaniechaniu wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których organ I instancji dokonał ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a także konkretnych przesłanek, które doprowadziły do podjęcia zaskarżonej decyzji; 3) naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka warunkująca umorzenie w całości lub w części wymierzonej kary, a także poprzez dokonanie partykularnej oceny prawnej okoliczności, związanych z sytuacją majątkową, możliwościami zarobkowymi i sytuacją rodzinną E. i M. K.. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż Wojewoda [...] poczynił błędne - niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym, ustalenia w zakresie możliwości zarobkowych M. K. oraz dochodów E. K.. Podniesiono również, że organ I instancji błędnie ustalił, iż strony osiągają dochód z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz że w sprawie nie przeprowadzono analizy szeregu dowodów, w szczególności deklaracji podatkowych. Ponadto zarzucono Wojewodzie [...] dokonanie błędnej wykładni art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, co w efekcie doprowadziło do błędnej subsumcji normy prawnej wyprowadzonej z tego przepisu. Wskazano także, iż organ I instancji niesłusznie przyjął, że ustawodawca pozostawił uznaniu organu podatkowego całkowitą ocenę istnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie zaległości podatkowych. Minister Finansów uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i orzekł o rozłożeniu należność z tytułu wymierzonej kary w wysokości 75.000,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 2.125,00 zł na 130 rat, płatnych do dnia 28 każdego miesiąca, począwszy od grudnia 2011 r. do września 2022 r. w sposób określony w harmonogramie spłat stanowiącym załącznik do decyzji oraz ustalił opłatę prolongacyjną, w łącznej wysokości 45.541,00 zł, płatną w terminach płatności poszczególnych rat w wysokości określonej w harmonogramie spłat. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 67a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może: 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty; 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a; 3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną. Z akt sprawy wynikało organowi, że E. i M. K. pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym wraz z dwójką dzieci w wieku szkolnym. M. K. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą "[...], M. K." w zakresie m.in. konserwacji i naprawy pojazdów samochodowych i motocykli oraz sprzedaży części i akcesoriów do nich. Z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej M. K. uzyskał w okresie 01.01.2011 r. - 28.02.2011 r. przychód ze sprzedaży w wysokości 24.816,91 zł, w tym dochód w wysokości 796,79 zł. Organ wskazał, że E. K. od dnia 4 sierpnia 2011 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna, z prawem do zasiłku do dnia 11 lutego 2012 r., natomiast w okresie 01.09.2006 r. - 30.06.2011 r. pracowała jako operator maszyn produkcyjnych. Stwierdzono, że za rok 2008 M. K. uzyskał dochód w wysokości 16.442,12 zł, a E. K. w wysokości 21.044,70 zł, natomiast za rok 2009 M. K. uzyskał dochód w wysokości 30.566,72 zł, a E. K. w wysokości 20.787,62 zł. Organ stwierdził, że E. i M. K. posiadają grunt rolny o pow. 1,2 ha oraz działkę o pow. 1.581 m2 wraz z domem (nieruchomość obciążona hipoteką zabezpieczającą kredyt z ostateczną spłatą przypadającą na dzień 02.06.2039 r.), zaś E. K. jest właścicielem samochodu Renault Megan z 2000 r. Ustalono, że M. K. posiada rachunek bankowy w Banku [...] S.A. (stan na 28.02.201 1 r. wynosił 25,00 zł, oraz wraz z żoną rachunek łączony, w którego skład wchodzi konto osobiste [...] (saldo dodatnie 142,77 zł), kredyt hipoteczny (256.029,42 zł) i karta kredytowa [...] (saldo ujemne 1.883,83 zł) - stan rachunku na dzień 31.01.2011 r. Ponadto w związku z rozbiórką budynku garażowego-garażu trzystanowiskowego M. K. zaciągnął kredyt w wysokości 20.000,00 zł. Ponadto wskazano, że E. i M. K. obciążają m.in. takie miesięczne koszty utrzymania, jak: gaz - 300,00 zł; energia elektryczna - 300,00 zł; wywóz nieczystości płynnych - 42,80 zł; wywóz nieczystości stałych - 50,00 zł; obiady w szkole dla dzieci - 122,74 zł; telefon komórkowy - 118,00 zł; telefon stacjonarny oraz internet - 131,40 zł; paliwo do samochodu - 290,00 zł. Do powyższych wydatków należy dodać opłaty roczne z tytułu podatków od nieruchomości i rolnego oraz ubezpieczenia samochodu w łącznej wysokości 2.225,00 zł oraz raty zaciągniętych kredytów (kredyt hipoteczny - 990,02 zł, karta kredytowa - 101,77 zł w styczniu 2011 r.). Ponadto M. K. poinformował, że koszty żywności, ubioru, leków, edukacji na 4 osoby wynoszą 120,00 zł dziennie. Bezspornym jest, zdaniem Ministra, że udzielanie wszelkiego rodzaju ulg w spłacie należności publicznoprawnych stanowi wyjątek, albowiem powszechną zasadą jest ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych przez obywateli. Należy przy tym zauważyć, iż rozdział 7a Ordynacji podatkowej, regulujący problematykę udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych zawiera kilka rodzajów ulg, różniących się pod względem zakresu przyznanej ulgi w spłacie należności (umorzenie, odroczenie terminu płatności, rozłożenie zapłaty na raty). Niezbędnym było więc dokonanie swoistej gradacji ulg przewidzianych w art. 67a Ordynacji podatkowej, albowiem zupełnie inne skutki wywołuje całkowite lub częściowe umorzenie zobowiązania, a inne konsekwencje niesie ze sobą decyzja o odroczeniu terminu płatności należności bądź o rozłożeniu zapłaty należności na raty. W ocenie Ministra Finansów organ I instancji w sposób prawidłowy zarówno zgromadził, jak i rozpatrzył materiał dowodowy i wskazał, że rozłożenie zapłaty należności na raty powoduje jedynie przesunięcie terminu płatności na datę późniejszą z jednoczesnym podziałem kwoty należnego świadczenia na części i ustaleniem dla każdej części innego terminu płatności. Natomiast umorzenie należności polega na całkowitym lub częściowym zwolnieniu strony z obowiązku świadczenia, czyli dochodzi do sytuacji, gdzie wierzyciel publiczny ostatecznie odstępuje od poboru należności. Wojewoda [...] – zdaniem organu II instancji - dokonał szczegółowej i rzetelnej analizy faktów i dowodów zgromadzonych w toku postępowania, a wydanie przez niego decyzji poprzedzone zostało wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie przesłanek udzielenia ulgi i ich analizą. W ocenie Ministra Finansów ustalone w sprawie okoliczności nie stanowią dostatecznej i wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji o umorzeniu kary, natomiast są wystarczające do rozłożenia zapłaty należności na raty. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] jest zatem prawidłowa – zdaniem Ministra Finansów - co do istoty rozstrzygnięcia dot. rozłożenia na raty należności, a jej uchylenie wiąże się jedynie z formalną koniecznością prawidłowego ustalenia świadczeń ubocznych (odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej). Zdaniem organu odwoławczego zawarte w odwołaniu zarzuty tak naruszenia prawa materialnego (art. 67 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej), jak i przepisów postępowania (art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) nie były zasadne. Zaznaczono przy tym, iż podniesione naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.) mogły być rozpatrywane jedynie w odniesieniu do konkretnie wskazanych czynności lub zaniechań procesowych organu I instancji. Wobec powyższego Minister zgodził się z twierdzeniem, iż ustalenia w zakresie możliwości zarobkowych wnioskodawców powinny uwzględniać takie okoliczności jak stan bezrobocia E. K. oraz fakt, że nie prowadzą w sposób realny gospodarstwa rolnego, a są jedynie posiadaczami nieruchomości rolnej. Zdaniem Ministra Finansów, umorzenie należności stanowiłoby przyznanie skarżącym zbyt daleko idącego przywileju, nie uzasadnionego z punktu widzenia ustalonej sytuacji finansowej i majątkowej, skarżący borykają się wprawdzie z problemami finansowymi, jednak okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia, gdyż tego rodzaju troski dotykają wiele gospodarstw domowych na terenie kraju. Ponoszenie bieżących kosztów związanych z prowadzonym gospodarstwem domowym czy kosztów prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowiło, w ocenie Ministra Finansów, wystarczającej podstawy do umorzenia należności. Zdaniem Ministra Finansów, nie należy poza wyjątkowymi i szczególnymi wypadkami dopuszczać do sytuacji, w której mogłoby powstać społeczne przekonanie, iż naruszenie Prawa budowlanego nie pociąga za sobą negatywnych skutków finansowych. Strona może dowolnie kształtować swoje zobowiązania prywatnoprawne, lecz zarazem ma obowiązek przestrzegać wymogów wynikających z przepisów o publicznoprawnym charakterze. Umorzenie należności wskazywałoby na przyzwolenie na działania naruszające przepisy budowlane i godziłoby w interes publiczny (społeczny). Poza tym interesu publicznego nie sposób również oderwać od finansowego (fiskalnego) aspektu funkcjonowania państwa, a co za tym idzie sprzeczne z tym interesem jest akceptowanie sytuacji, gdy podmioty prawa starają się uniknąć, czasem bolesnych, konsekwencji braku przestrzegania odpowiednich regulacji prawnych. Mając powyższe na względzie, w ocenie Ministra Finansów, zarówno z uwagi na ważny interes podatnika jak i interes publiczny brak było podstaw do umorzenia wymierzonej kary, natomiast rozłożenie zapłaty należności na 130 rat bez wątpienia stanowiło wyraz daleko idącego udogodnienia w spłacie należności. Organ II instancji wskazał, że uchylenie decyzji Wojewody [...] związane jest tylko z koniecznością prawidłowego ustalenia kwoty odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej. Podniesiono, że zgodnie z art. 54 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej odsetek za zwłokę nie nalicza się za okres od dnia następnego po upływie terminu, o którym mowa w art. 139 § 3 Ordynacji podatkowej - co w niniejszej sprawie oznacza odpowiednie stosowanie art. 35 § 3 k.p.a. - do dnia doręczenia decyzji organu odwoławczego. Termin na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. wynosi zaś miesiąc od dnia otrzymania odwołania lub zażalenia (jak w niniejszej sprawie). Zgodnie bowiem z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Biorąc powyższe pod uwagę, odsetki od zaległej kary zaczynają biec po upływie 7 dni od daty doręczenia postanowienia o jej ustaleniu (w sprawie od dnia 24 czerwca 2008 r.). Odsetki nie biegną natomiast od dnia przekroczenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] terminu rozpatrzenia zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, tj. od dnia 19 sierpnia 2008 r. do dnia doręczenia postanowienia w tym przedmiocie, tj. 29 sierpnia 2008 r. Skarżący za pośrednictwem pełnomocnika zaskarżyli decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., w części dotyczącej odmówienia umorzenia w całości lub w części kary administracyjnej w wysokości 75.000 PLN, nałożonej na E. i M. K. postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść decyzji, tj.: 1. przepisu art. 6 i art. 8 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, w szczególności poprzez błędną ocenę sytuacji majątkowej i możliwości zarobkowych E. i M. K., w powiązaniu z ich sytuacją rodzinną, i błędnej ocenie okoliczności faktycznych przemawiających za umorzeniem wobec skarżących w całości lub w części kary administracyjnej w wysokości 75.000 PLN, z uwagi na ważny interes podatnika w rozumieniu przepisu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 2. przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., wyrażające się w zaniechaniu należytego wyjaśnienia decyzji, w szczególności zaniechaniu wskazania konkretnych dowodów, na podstawie których Wojewoda [...] dokonał ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a takie konkretnych przesłanek, które doprowadziły do rozstrzygnięcia w zakresie odmowy umorzenia w całości lub w części kary administracyjnej, a ponadto polegające na niezamieszczeniu w treści decyzji rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia w części lub w całości kary administracyjnej. Decyzji zarzucono ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. przepisu art. 67a § 1 pkt 3 ustawy — Ordynacja podatkowa, poprzez błędną wykładnię i w efekcie niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, co skutkowało niezasadnym przyjęciem, że w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka warunkująca umorzenie w całości lub w części kary administracyjnej, nałożonej na skarżących z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, a także poprzez dokonanie niewłaściwej oceny prawnej okoliczności, związanych z sytuacją majątkową, możliwościami zarobkowymi i sytuacją rodzinną E. i M. K.. Ponadto pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2011 r. w zaskarżonej części, a także poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej wniosku E. i M. K. o umorzenie lub rozłożenie na raty kary administracyjnej w wysokości 75.000 PLN, nałożonej postanowieniem nr [...], Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja jest nietrafna i ostać się nie może z tego względu, iż nie zawiera rozstrzygnięcia w części dotyczącej wniosku skarżących E. i M. K., dotyczącego umorzenia należności z tytułu wymienionej kary w wysokości 75.000 PLN, nałożonej na E. i M. K. postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku, gdyż decyzja Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2011 r. w pkt 1 uchyla w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., na mocy której odmówiono skarżącym umorzenia w całości lub w części przedmiotowej należności. Decyzja Ministra Finansów nie zawiera jednak rozstrzygnięcia w powyższym zakresie, co rodzi potrzebę jej uchylenia i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Minister Finansów podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, a ponadto wskazał , że skoro udzielił ulgi poprzez rozłożenie wymierzonej kary na raty, nie mógł umorzyć w całości lub części świadczenia, które obejmują ustalone raty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem legalności, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny I instancji rozstrzyga sprawę w granicach sprawy administracyjnej, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in., że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego, a podstawę orzekania przez ten sąd stanowi cały materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku całego prowadzonego w danej sprawie postępowania, gdyż zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy. Zgodnie z art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Powołany przepis, jak z niego wynika, zawiera zamknięty katalog sposobów rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze. O tym, iż jest to katalog zamknięty świadczy kategoryczne, enumeratywne wyliczenie zachowań organu drugiej instancji. Każde inne rozstrzygnięcie jako nieprzewidziane w omawianym przepisie jest niedopuszczalne. Przepis art. 138 k.p.a. jest jasny w swej treści co do sposobów ostatecznego zakończenia postępowania administracyjnego. Przepis ten w omawianym zakresie nie budzi również wątpliwości interpretacyjnych. W świetle poczynionych spostrzeżeń rozstrzygnięcie podjęte przez organ II instancji, nieprzewidziane w katalogu zawartym w art. 138 k.p.a. będzie zawsze w sposób rażący naruszało prawo (por. wyrok WSA z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 888/04, lex nr 179064). W niniejszej sprawie organ II instancji wydał rozstrzygnięcie w którym o uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. i orzekł o rozłożeniu należność z tytułu wymierzonej kary w wysokości 75.000,00 zł wraz z odsetkami za zwłokę w wysokości 2.125,00 zł na 130 rat, płatnych do dnia 28 każdego miesiąca, począwszy od grudnia 2011 r. do września 2022 r. w sposób określony w harmonogramie spłat stanowiącym załącznik do decyzji oraz ustalił opłatę prolongacyjną, w łącznej wysokości 45.541,00 zł, płatną w terminach płatności poszczególnych rat w wysokości określonej w harmonogramie spłat. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie o ww. treści naruszył przepisy art. 138 K.p.a. ponieważ uchylając decyzję I instancji nie rozstrzygnął sprawy co do istoty. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie odnosi się w ogóle do kwestii wniosku skarżących E. i M. K., dotyczącego umorzenia należności z tytułu wymienionej kary w wysokości 75.000 PLN, nałożonej na E. i M. K. postanowieniem nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. z tytułu nielegalnego użytkowania budynku. Ta ww. wada powoduje, że Sąd miał obowiązek uchylić zaskarżoną decyzję. W związku z powyższym należy wyjaśnić, iż wskazana wadliwość w działaniu organu powoduje, że za przedwczesne należy uznać rozważanie na tym etapie kwestii merytorycznych podniesionych w treści skargi. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 tekst jednolity) orzekł jak sentencji.