V SA/Wa 829/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak, Sędzia WSA - Izabella Janson (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi R. G. na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez R. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest informacja zawarta w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" Zaskarżona informacja wydana została w następującym stanie faktycznym: Dnia [...] lipca 2011 r. w [...] OR ARiMR złożony został przez skarżącego wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013. Wniosek został poddany ocenie pod kątem spełniania warunków przyznania pomocy, w wyniku czego pismem z [...] lutego 2012 roku skarżący został wezwany do jego uzupełnienia m. innymi poprzez złożenie decyzji o pozwoleniu budowlanym opatrzonym pieczątką ostateczności na budowę domów letniskowych (pkt. 14 wezwania). Wezwanie zostało odebrane w dn. 27 lutego 2012 r. Ostatnim dniem na złożenie uzupełnień był 19 marca 2012 r. W wyznaczonym terminie do Wielkopolskiego Oddziału ARiMR wpłynęły częściowe uzupełnienia. Pismem [...] z dnia [...] września 2012 r. (odebranym 11 września 2012 r.) skarżący ponownie został wezwany do uzupełnienia wniosku m. innymi poprzez dostarczenie ostatecznego pozwolenia na budowę 5 domów letniskowych lub dokumentów potwierdzających, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych obejmowało budowę 5 domów letniskowych, oraz, że do takiej inwestycji Starostwo nie wnosi sprzeciwu (pkt 9 wezwania). Ostatnim dniem na dokonanie uzupełnień był 2 października 2012 r. We wskazanym terminie do [...] Oddziału ARiMR wpłynęły częściowe uzupełnienia wraz z prośbą wnioskodawcy o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych uzupełnień o jeden miesiąc, z uwagi na konieczność uprawomocnienia się decyzji budowlanej, o dostarczenie, której wnioskodawca był dwukrotnie proszony w kolejnych pismach o uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy. Pismem z dnia 4 października wskazano skarżącemu nowy termin na dostarczenie pozostałych uzupełnień do 2 listopada 2012 r. W dniu 2 listopada 2012 r. (data nadania na placówce pocztowej) skarżący złożył do [...] Oddziału ARiMR m. innymi decyzję nr [...] z dnia [...] października 2012 r., gdzie po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]września 2012 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę 5 budynków letniskowych. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. ARiMR poinformowała skarżącego o odmowie przyznania mu pomocy. Orzeczenie to zostało wydane na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 z późn. zm.) oraz § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej objętego PROW na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 200, poz. 1442 z późn. zm.). Organ wskazał, iż powodem odmowy przyznania pomocy jest brak ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę pięciu domków letniskowych. Wskazała, iż w ramach uzupełnień dostarczono oryginał decyzji nr [...] z dnia [...]października 2012 r. o pozwolenie na budowę pięciu budynków letniskowych, na której widnieje pieczątka, iż "niniejsza decyzja podlega wykonaniu " z datą 2 listopada 2012 r. Powyższa pieczęć potwierdza, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu, co nie jest równoznaczne z jej ostatecznością. Podniosła, iż zgodnie z pouczeniem zawartym w/w decyzji – przysługuje odwołanie do Wojewody [...] w [...] w terminie 14 dnia od doręczenia decyzji, tak więc decyzja ostateczna to taka, od której nie przysługują już środki zaskarżenia lub odwoławcze. Decyzja ta została wydana dnia [...] października 2012 r., a termin złożenia uzupełnień (przedłużony o jeden miesiąc na prośbę wnioskodawcy) mijał [...] listopada 2012 r., tak więc na dzień złożenia uzupełnień nie można potwierdzić ostateczności decyzji. Podkreśliła, iż zarówno w pierwszym, jak i drugim wezwaniu wskazywano, iż w przypadku przedkładania pozwolenia na budowę dokument winien być ostateczny. Instrukcja wypełniania wniosku zawiera szczegółowe informacje dotyczące konieczności przedkładania pozwoleń na budowę oraz skutków nie dostarczenia dokumentów potwierdzających ich ostateczność. Ponadto, jak wskazała podpisując sekcję VIII wniosku skarżący oświadczył, że zapoznał się z zasadami przyznania pomocy określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 8 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Wdrażanie lokalnych strategii rozwoju" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 138 poz. 868 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 200, poz. 1442 z późn. zm.) oraz Instrukcją wypełniania wniosku o przyznanie pomocy, w tym zasad refundacji kosztów kwalifikowanych określonych we wniosku poniesionych w związku z realizacją operacji oraz zasady udzielenia zaliczki. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący – w związku z powyższym rozstrzygnięciem – wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku rozpatrzenia tego wezwania Prezes ARiMR piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. podtrzymał wcześniejsze rozstrzygnięcie o odmowie przyznania pomocy. R. G. skierował do WSA w Warszawie skargę na zawarte w piśmie ARiMR rozstrzygnięcie odmawiające mu przyznania pomocy finansowej. Skarżący wniósł o jego uchylenie oraz stwierdzenie jego nieważności podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 7, 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji/postanowienia bez wszechstronnego rozważenia i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i naruszenia zasad praworządności; - zasady zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego określonej w art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez przeprowadzanie postępowania wadliwie, nie wykonując czynności w zakresie zbierania materiału dowodowego, a tym samym nie rozpatrzenie tego materiału; - art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 4 art. 107 § 3, polegające na naruszeniu zasady praworządności i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego stwierdzając, iż nie było podstaw do odmowy przyznania pomocy, oraz, iż dokonano błędnej interpretacji i niewłaściwie zastosowano przepisy prawa administracyjnego co do wymagalności decyzji. Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 - dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Rozważając w tym kontekście zarzuty zawarte w skardze stwierdzić należy, że nie są one zasadne. Podstawę prawną przyznania pomocy finansowej na realizację działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 marca 2007 r. ARiMR wykonuje zadania instytucji zarządzającej w zakresie wdrażania m. in. działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy 7 marca 2007 r. pomoc w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" przyznawana jest na podstawie umowy zawieranej pod rygorem nieważności w formie pisemnej. Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania pomocy w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego PROW na lata 2007-2013, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. Jak wynika z art. 10 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy pomoc jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy. Z kolei stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia jeżeli wniosek nie spełnia innych niż określone w ust. 1 i 2 wymagań, Agencja wzywa wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków formalnych w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Jednocześnie, w myśl § 10 ust. 4 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków - Agencja nie przyznaje pomocy, jeżeli nie usunął wszystkich braków - Agencja wzywa ponownie wnioskodawcę w formie pisemnej, do usunięcia braków w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania, chyba że zachodzą niebudzące wątpliwości przesłanki nieprzyznania pomocy. Zatem zgodnie z zapisem cyt. § 10 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia jeżeli wnioskodawca, pomimo wezwania do usunięcia braków, nie usunął w terminie żadnego z braków, Agencja nie przyznaje pomocy; przy czym przepis art. 22 ust. 3 ustawy, dotyczący odmowy przyznania pomocy, stosuje się odpowiednio. Przepis ustawy stanowi, że w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy, podmiot wdrażający informuje wnioskodawcę, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Mając na uwadze wyżej wskazane podstawy prawne, Sąd dokonał oceny objętego skargą rozstrzygnięcia Agencji pod względem jego zgodności z prawem. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków we wniosku o przyznanie pomocy, w terminie 21 dni od dnia doręczenia wezwania. Odbiór korespondencji przez stronę nastąpił 27 lutego 2012 r. W zakreślonym terminie wezwanie to nie zostało wykonane w całości. Wobec czego ponownie pismem z dnia [...] września 2012 roku (odebranym 11 września 2012 r.) skarżący został wezwany do uzupełnienia wniosku. Ostatnim dniem na dokonanie uzupełnień był [...] października 2012 roku. Jednakże we wskazanym terminie wpłynęły częściowe uzupełnienia wraz z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie pozostałych uzupełnień o jeden miesiąc z uwagi na konieczność uprawomocnienia się decyzji budowlanej. Skarżący uzyskał zgodę na przedłużenie terminu do dnia 2 listopada 2012 r. Jednakże w ramach uzupełnień dostarczono oryginał decyzji z dnia [...] października 2012 roku nr [...] o pozwolenie na budowę pięciu budynków letniskowych opatrzonej pieczęcią "niniejsza decyzja podlega uprawomocnieniu" W ocenie Sądu ze stanowiskiem skarżącego, a co za tym idzie z zarzutami podniesionymi w skardze nie można się zgodzić. Postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie pomocy finansowej ze środków unijnych stanowi rodzaj konkursu. Skarżący nie złożył ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę pięciu domków letniskowych. Przesłana decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Dlatego też, nie mogła zostać uznana przez Agencję. Stosownie zatem do treści § 10 ust. 5 rozporządzenia MRiMR, Agencja zobowiązana była do odmowy przyznania pomocy. Nie ma racji skarżący podnosząc, że podnosząc, że przedłożona decyzja powinna zostać przez Agencję uznana, ponieważ na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. z dniem 2 listopada 2012 r. była wykonalna, co potwierdzać ma pieczątka Starostwa Powiatowego w [...], iż "decyzja niniejsza podlega wykonaniu". Jednakże z treści tej pieczątki wprost wynika, że decyzja ta nie była ostateczna. Zgodnie z art. 16 ust. 1 k.p.a. decyzją ostateczną jest decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Od przesłanej do Agencji przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. decyzji o pozwoleniu na budowę, stronom przysługiwało odwołanie. Okoliczność, że strony oświadczyły, że decyzja ta jest zgodna z ich żądaniem, a Starostwo Powiatowe poświadczyło, że decyzja ta na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. jest wykonalna z dniem [...] listopada 2012 r., nie zmienia faktu, że od decyzji tej przysługiwało stronom prawo do wniesienia odwołania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyłączona jest natomiast możliwość nadania decyzji o pozwoleniu na budowę rygoru natychmiastowej wykonalności, bowiem sprzeczne byłoby to z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Roboty budowlane rozpocząć można wyłącznie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia MRiRW formularz wniosku o przyznanie pomocy zawiera wykaz dokumentów, które powinny być dołączone do wniosku, z wyraźnym zaznaczeniem tych dokumentów, których niedołączenie skutkuje nieprzyznaniem pomocy. W części VII – poz. 24 – informacja o załącznikach – formularza wniosku o przyznanie pomocy wskazano, że wnioskodawca do wniosku dot. robót budowlanych powinien załączyć ostateczne pozwolenie na budowę. Wymóg ten znalazł także odzwierciedlenie w "Instrukcji ...". Skarżący ubiegając się o przyznanie pomocy zobowiązany jest do złożenia wszystkich wymaganych dokumentów. Nie ma natomiast podstaw do kwestionowania wymogów formalnych określonych we wniosku. Tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2259/10, zgodnie z którym: "Wypełnienie formularza wniosku o przyznanie pomocy powinno być zgodne ze stosownymi objaśnieniami. Stanowią one swoistą instrukcję co do tego jakie treści i w jaki sposób powinny zostać tamże zamieszczone. Nie pozostaje w kompetencji wnioskodawcy możliwość podważania takich instrukcji oraz kwestionowanie obowiązków wynikających z zapisów znajdujących się na formularzu. Wnioskodawca ma obowiązek wypełnić wniosek zgodnie z instrukcją, co oznacza, iż nie ma możliwości podważania go od strony formalnej". Zgodnie z literalnym brzmieniem wniosku o przyznanie pomocy, skarżący powinien złożyć ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Złożona w trakcie postępowania o przyznanie pomocy decyzja nie była decyzją ostateczną, nie spełniała więc wymogu wskazanego w formularzu wniosku. Nie mogła zatem zostać uznana przez Agencję. Podsumowując Sąd stwierdza, że w świetle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy bezsporne jest, że wniosek o przyznanie pomocy złożony przez skarżącego zawierał braki, które pomimo wezwania nie zostały uzupełnione. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, w granicach przysługujących mu kompetencji, nie stwierdził naruszeń prawa wskazanych w skardze. Stosownie do art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich pomoc w ramach przedmiotowego działania jest przyznawana na podstawie umowy, prowadzonych przez podmioty wdrażające nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, a także skarg i wniosków. Przepis ten stanowi również, że przepisy art. 21 ust. 2 i 3 stosuje się odpowiednio. Art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawić dowody oraz dawać wyjaśnienie co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zacytowane wyżej przepisy obok wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), dodatkowo wprowadziły zasadę, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Nie możliwe też jest uznanie przez Agencję ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która załączona została do wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz skargi. Wynika to z faktu, że zgodnie z § 10 ust. 5 rozporządzenia MRiRW jeżeli wnioskodawca, pomimo ponownego (drugiego) wezwania nie usunął w terminie wszystkich braków to Agencja odmawia przyznania pomocy. Przez zwrot "w terminie" należy rozumieć termin wyznaczony w wezwaniu do usunięcia braków, natomiast Skarżący uzupełnił brakujący dokument po upływie tego terminu tj. po odmowie przyznania pomocy. Z wyżej przedstawionych powodów Sąd uznał, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniły bowiem wad tego rodzaju, które mogłyby mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Prowadząc postępowanie Agencja nie uchybiła obowiązującym jej zasadom proceduralnym, w szczególności wynikającym z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Agencja nie naruszyła w szczególności zasady praworządności oraz rozpatrzyła cały zgromadzony materiał dowodowy, gdyż prawidłowo przeprowadziła postępowanie w niniejszej sprawie, a negatywny dla skarżącego wynik postępowania nie może być równoznaczny z naruszeniem powołanych zasad. Nie zasługuje również na uwzględnienie zawarty w skardze wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego orzeczenia. Nie tylko nie została wskazane podstawa takiego żądania, ale też Sąd nie stwierdził istnienia takich przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie dostrzegł również z urzędu innych naruszeń, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia. Uznając, że organ w toku postępowania w sprawie wniosku skarżącego nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania i wydał prawidłowe rozstrzygnięcie zawarte w piśmie 21 listopada 2012 r. Sąd na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.