IV SA/Wa 463/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi O. O. i B. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] uchylił swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w całości i stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L., gm. L., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O. oraz B. O., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. Pismem z dnia 7 maja 2012 r. O. O. i B. O. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieażności tej decyzji, podnosząc iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazali na naruszenie polegające na tym, iż postępowaniu nie brał udziału H. R. będący wpółwłaścicielem działki nr [...]. Ponadto zarzucili, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. nie powowołano przepsiu prawnego na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...]. Wskazali także na rażące naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. albowiem organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. w sytuacji gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. uchylającej swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w całości i stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L., gm. L., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. Rz. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O. oraz B. O., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. Pismem z dnia 18 października 2012 r. O. O. i B. O. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy. W swoim wniosku powtórzyli oni wcześniej podnoszone zarzuty i dodatkowo podali, że w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 roku. Tak więc, zdaniem skarżących, w obrocie prawnym w tej samej sprawie funkcjonują dwie wykluczające się decyzje tego samego organu, tj. decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] w ww. części oraz decyzja z dnia [...] maja 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] w tej samej części. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. Minister Rolnictwa i Rowoju Wsi działajać na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku O. O. i B. O. o ponowne rozpatrzenie sprawy orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. Rozpatrując przedmiotową sprawę Minister odnosząc sie do podniesionych zarzutów wskazał, iż ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. właścicielami działki nr [...] położonej w miejscowości L. byli J. R. i H. R., co również potwierdza badanie elektronicznej księgi wieczystej nr [...] przeprowadzone w dniu [...] listopada 2012 roku. W związku z tym H. R. powinien brać udział jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Mając na uwadze fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może to stanowić podstawę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, które może nastąpić tylko na żądanie strony. Z kolei niewskazanie w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. przepisu, na mocy którego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., nie stanowi naruszenia prawa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w uzasadnieniu ww. decyzji wskazał, że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O. oraz B. O., przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa, co wskazuje na zastosowanie przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto Minister podkreślił, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., w części w której była kwestionowana, nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepis prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz.1749, z późn. zm.) czynią starostę organem właściwym do cofnięcia skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za nieuzasadniony Minister uznał równiez zarzut, że w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. Organ wskazał, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1144/09, uchylono decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]. Wobec powyższego Minister Rolnictwa stwierdził, iż w przedstawionej sytuacji nie występują przesłanki, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniające stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Pismem z dnia 11 lutego O. O. i B. O. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedającej ją decyzji, podnosząc te same argumenty jak w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rowoju Wsi utrzymująca w mocy własną decyzję, którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. uchylającej swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w całości i stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi L., gm. L., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...] będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O. oraz B. O., a w szczególności w części dotyczącej przebiegu granicy między tymi działkami. W ocenie orzekającego w niniejszej sprawie Sądu rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie narusza prawa, albowiem decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. uchylająca swoją decyzję z dnia [...] marca 2009 r. w całości i stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nie narusza rażąco prawa. Strona skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. wskazywali na naruszenie polegające na tym, iż w postepowaniu tym nie brał H.R. będący wspołwłaścicielem działki nr [...]. Ponadto zarzucali, iż w podstawie prawnej decyzji z dnia [...] listopada 2011r. nie powowołano przepisu prawnego na mocy którego stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. nr [...]. W ich ocenie decyzja ta rażąco narusza art. 156 § 2 k.p.a. albowiem organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r. w sytuacji gdy wywołal ona nierodwracalne skutki prawne. Zdaniem Sądu wskazane przez skarżących okoliczności nie mogły stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. jako strony H. Rz. organ ustalił, iż był on wspólwłaścicielem działki nr [...] położonej w miejscowości L. razem z J. R., co potwierdza badanie elektronicznej księgi wieczystej nr[...] przeprowadzone w dniu [...] listopada 2012 roku. Rację ma zatem strona skarżąca, iż H. R. powinien brać udział jako strona w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. Podkreślić jednak należy, iż w sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu może to stanowić podstawę wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do wznowienia postępowania, które może nastąpić tylko na żądanie strony.Tym samym nie jest to podstawa do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem Sądu również brak powołania w podstawie prawnej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. przepisu, na mocy którego organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jednoznacznie wynika, że postępowanie scaleniowe zakończone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., w części dotyczącej działki oznaczonej po scaleniu nr [...], będącej własnością J. R. oraz działki nr [...] będącej własnością O. O. oraz B. O., przeprowadzono z rażącym naruszeniem prawa, co wskazuje na zastosowanie przez organ przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu rownież uchybienie ze strony Ministra jakim było zaniechanie rozważań co do kwestii wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 1981 r., nie ma wpływu na ważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. W orzecznictwie podkreśla się, iż jako kryterium nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o przejęciu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nie można przyjmować istnienia możliwości rozporządzania nieruchomością, zaś stwierdzenie nieważności decyzji przejmującej własność nie musi oznaczać odzyskania własności przez poprzedniego właściciela. Przy ocenie ujemnej przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a., nie chodzi o "odwracalność" skutków prawnych w ogóle, lecz o odwrócenie skutków prawnych wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2006.03.08 OSK 1773/04 LEX nr 198357). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji nie musi automatycznie oznaczać odzyskania własności nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela. Należy bowiem odróżnić skutki prawne decyzji administracyjnej od skutków prawnych decyzji wydanych w innym postępowaniu lub innych zdarzeń prawnych, które również wywołały dalsze skutki prawne i mogą być przedmiotem oceny w zakresie nieodwracalności tych skutków w innych postępowaniach. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99 ONSA Nr 3 poz. 93 stwierdził ponadto, że dotychczasowe orzecznictwo kwestię nieodwracalności skutków prawnych silnie wiąże z tym, że organ administracji nie może powstałych zdarzeń prawnych odwrócić własnymi środkami prawnymi w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, co daje daleko idącą ochronę osobom trzecim, które na mocy czynności cywilnoprawnej nabyły prawo, poprzednim właścicielom zaś pozostaje tylko dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Zdaniem NSA priorytet ochrony osób trzecich przed interesem poprzednich właścicieli budzi duże zastrzeżenia. Należałoby przyjąć, że podjęcie czynności cywilnoprawnej, której mocą nastąpiło przeniesienie własności lub obciążenie prawem rzeczowym przedmiotu, którego dotyczy nieważny akt administracyjny, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności tego aktu na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto Sąd stwierdził, że nie stwierdzenie nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, nie może być rozumiane i stosowane w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu ta instytucja służy. Odstąpienie bowiem od stwierdzenia nieważności i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Nie zostanie wzruszony wadliwy stan prawny ukształtowany tą decyzją, a tym samym może zostać wyłączona możliwość wzruszenia późniejszej decyzji nawiązującej do tego wadliwego stanu prawnego. Wszelkie późniejsze decyzje i zdarzenia prawne dotyczące przedmiotowego przedsiębiorstwa (bądź niektórych jego składników majątkowych) mogą być oceniane pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym organem. Organ orzekający opierając się na stanowisku wyrażonym w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. stwierdza, że skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji nie musi być odzyskanie nieruchomości przez byłego właściciela. Nie chodzi bowiem o "odwrócenie" skutków prawnych w ogóle, ale przede wszystkim o odwrócenie skutków wywołanych przez decyzje dotknięte nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności. W orzecznictwie podkreśla się ponadto, iż nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a. nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 k.c. pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień. Praktyczna niemożliwość restytucji występuje wtedy, gdy przywrócenie stanu poprzedniego jest wyłączone w wypadku utraty lub zniszczenia rzeczy oznaczonej co do tożsamości (rzeczy niezamiennej); w takim przypadku poszkodowany nie może żądać dostarczenia innej rzeczy tej samej wartości - nie może domagać się wydania rzeczy w naturze - lecz może tylko domagać się równowartości rzeczy utraconej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9, poz. 120; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 OSNCP 1992, nr 12, poz. 211). Z kolei w wyroku z dnia 19 maja 2003r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt IV SA 3408/02 podkreślił iż "dla oceny skutków decyzji administracyjnej dotkniętej wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, jest prawnie obojętne, czy istnieją faktyczne możliwości cofnięcia następstw wykonania decyzji, a więc czy istnieją podstawy materialne, organizacyjne lub możliwości techniczne, które prowadzą do przywrócenia stanu faktycznego do pierwotnej postaci". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż fakt nabycia tej działki przez skarżących było następstwem czynności cywilno-prawnej, która może być oceniana pod względem nieodwracalności skutków prawnych, ale w innym postępowaniu przed właściwym sądem. Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.