I OSK 2248/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 559/13 w sprawie ze skargi A.M. i M.S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.M. i M.S., solidarnie, kwotę 1000 (tysiąc) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z 4 czerwca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 559/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. M. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] stycznia 2013 r. nr [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tegoż Dyrektora z [...] października 2012 r. nr [...]. Decyzjami tymi odmówiono zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z "łącznika" węzła drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. P.) do działki nr [...] w Tarnowie Podgórnym. Uzasadniając odmowę zezwolenia w decyzji pierwszoinstancyjnej, Dyrektor stwierdził, iż po analizie dokumentów i dokonaniu oględzin komunikacja do działki nr [...] jest możliwa przez wykorzystanie istniejących dróg lokalnych, ul. R. – działka nr [...] i wyjaśnił, iż ul. P. stanowi "łącznik" do węzła drogowego drogi krajowej nr [...] i jest bardzo obciążona ruchem, na wysokości działki nr [...] jest skrzyżowanie-rondo ul. P. i drogi łącznikowej nad wiaduktem drogowym, zatem wprowadzenie dodatkowego ruchu poprzecznego spowodowałoby pogorszenie warunków bezpieczeństwa. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy skarżący podnieśli, że dojazd do ich działki nr [...] ul. R. jest niemożliwy, gdyż jest to droga nieutwardzona niemal na całej długości, że istnieje na niej zakaz poruszania się pojazdów o ładowności powyżej 3,5 tony, co uniemożliwi realizację inwestycji na ich działce, a w dodatkowym piśmie procesowym wyjaśnili, iż działka nr [...] jest wedle ich wiedzy prywatna – grunt orny i jako taki jest użytkowy, że odcinek ul. P., gdzie chcieliby zlokalizować zjazd jest zarówno drogą zbiorczą, jak i dojazdową z prędkością ograniczoną do 40 km/h, do drogi powiatowej i miejscowości Tarnowo Podgórne, stanowi połączenie na jednym poziomie, a nadto, że przed modernizacją ul. P. z działki był zjazd. Utrzymując w mocy decyzję, Generalny Dyrektor stwierdził, iż swoim zarządzeniem z 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas dróg krajowych została ustalona klasa GP drogi krajowej [...], że do obsługi działki nr [...] jest możliwe wykorzystanie ul. R., że wnioskowany zjazd byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania-ronda – ul. P. z ul. Wierzbową, które stanowi element węzła drogowego na przecięciu drogi nr [...] z drogą powiatową, że początek tego obszaru wyznacza znak drogowy A-8 – skrzyżowanie o ruchu okrężnym – który wraz ze znakiem D-2 "koniec drogi z pierwszeństwem przejazdu i tablica E-2 umieszczony jest ok. 50 m i 12 m przed planowanym zjazdem, zatem zjazd byłby usytuowany w obszarze skrzyżowania i wobec tego zezwolenie na niego naruszałoby przepisy o bezpieczeństwie ruchu. Organ podkreślił też, że istnieje możliwość dojazdu do działki nr [...] po terenach sąsiednich działek nr [...] i [...], która już ma zapewniony zjazd z ul. P., co oczywiście będzie wymagało ustanowienia drogi koniecznej przez sąd powszechny, o ile nie dojdzie do porozumienia między właścicielami, natomiast co do ul. R. to strony mogą wystąpić do gminy o jej przebudowę, albo zmienić rodzaj działalności gospodarczej na taką, która nie będzie wymagała dojazdu tą ulica samochodów o masie ponad 3,5 t. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po omówieniu przepisów, stanowiących podstawę decyzji – art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, § 77, 113 rozporządzenia wykonawczego z 1999 r. w sprawie warunków technicznych dróg publicznych, art. 21, 31 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przesłanek decyzji wydanych w warunkach uznania administracyjnego podkreślił, że słusznie organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Sąd podał, że droga nr [...] na rozpatrywanym odcinku została zaliczona zarządzeniem z 2008 r., zmienionym w 2009 r. do klasy GP – droga główna ruchu przyspieszonego – zatem warunki zjazdu określa § 9 rozporządzenia z 1999 r., po czym omówił zasady ustanawiania zjazdów, pojęcie dostępu do drogi publicznej – art. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, orzecznictwo w tym zakresie i stwierdził, że zjazd z działki nr [...] jest możliwy przez sąsiednie działki nr [...] i [...] lub przez ul. R., a nadto, że organ wskazał, że planowany zjazd byłby usytuowany w miejscu szczególnie niebezpiecznym – skrzyżowanie (rondo), którego początek oznacza znak drogowy A-8, dalej znak D-2, a 12 m przed zjazdem znak E-1. Zdaniem Sądu argumenty skargi, że właściciele działek sąsiednich nie wyrażają zgody nie jest przekonujący, bowiem o ustanowieniu koniecznej służebności drogi rozstrzygnie sąd powszechny, natomiast żądanie przywrócenia zjazdu rzekomo zlikwidowanego podczas przebudowy przez Gminę ul. P. jest bezpodstawne, gdyż taki nie istniał – mapa dróg stan na 5 czerwca 2009 r., a nadto wykracza poza zakres postępowania. Reprezentowani przez adwokata, A. M. i M. S. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a. – zarzucili: I. W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 1985 Nr 14, poz. 60) w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3, § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430.) w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 22 Konstytucji RP przez przyjęcie, iż lokalizacja zjazdu publicznego z "łącznika" węzła drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. P.) do działki nr [...] w miejscowości Tarnowo Podgórne będzie usytuowana w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, nadto zjazd ten nie będzie dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, bez dostatecznych ku temu przesłanek, a z uwagi na możliwość wykorzystania dojazdu do przedmiotowego gruntu przez ul. R., zastosowanie na drodze klasy GP zjazdu nie jest dopuszczalne nawet wyjątkowo, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej przez skarżących, w sytuacji gdy: – nieruchomość znajduje się nie bezpośrednio przy samej drodze krajowej nr [...], tylko w odległości ponad 200 metrów w linii prostej i przy drodze dojazdowej (ul. P.), – na wnioskowanym odcinku zjazdu z ulicy P. dopuszczalna prędkość wynosi 40 km/h, tak nałożona prędkość wpływa bezpośrednio na poprawę bezpieczeństwa i umożliwia bezpieczniejsze włączanie się do ruchu pojazdów korzystających z wnioskowanego zjazdu, – do dojazdu do przedmiotowej działki skarżący nie mogą wykorzystać ul. R., z uwagi na zakaz przejazdu przez tę ulicę pojazdów ciężarowych powyżej 3,5 t., które w związku z planowaną działalnością gospodarczą przez skarżących na tym gruncie będą uczestnikami ruchu drogowego, – na tym samym odcinku zjazdu usytuowane są dwie drogi publiczne oraz dwie indywidualne, w związku z tym nie istnieje na danym odcinku zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego w stosunku do innych właścicieli nieruchomości, a tym samym została naruszona konstytucyjna zasada równości wobec prawa. II. W trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. zaniechanie uchylenia decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie nie zostało wzięte pod uwagę, że działka nr [...] nie znajduje się bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...] tylko w odległości 200 m w linii prostej od niej i przy drodze dojazdowej – ul. P. – zakwalifikowanej jako "łącznik", na którym dopuszczalna prędkość wynosi 40 km/h; lokalizacja zjazdu z działki [...] pozwala na bezkolizyjne włączenie się do ruchu z uwagi na doskonałą widoczność, długi prosty odcinek drogi, istnienie ronda; za łącznikami zlokalizowane są trzy zjazdy publiczne i dwa indywidualne – pierwszy w odległości 30 m od ronda; wykorzystanie ul. R. lub ustanowienie służebności na działkach [...] i [...] nie umożliwi dojazdu do działki nr [...], na której planuje działalność gospodarczą dopuszczoną planem zagospodarowania, z uwagi na ograniczenie tonażowe do 3,5 t, pojazdów dopuszczonych do poruszania się na ul. R., nadto działka [...] – ul. R. – stanowi własność prywatną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Decyzje, które zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego miały za podstawę art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), dalej "ustawa". Art. 29 ustawy reguluje zasady budowy i przebudowy zjazdów, wskazując podmioty uprawnione do tego działania, organ wydający zezwolenie na budowę lub przebudowę zjazdu, terminy obowiązywania zezwolenia, zawartość zezwolenia. Zasadnie zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd podkreślały, że decydującym kryterium wydania zezwolenia na lokalizację jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, a decyzja o zezwoleniu ma charakter "uznaniowy", jest wydawana w ramach "uznania" administracyjnego. Z ust. 2 art. 29 ustawy wynika bowiem, że ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi – organ upoważniony do orzekania o zezwoleniu art. 29 ust. 1 – może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenia na lokalizację zjazdu na czas budowy. Działanie organu – orzekanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza dowolności rozstrzygania, ale musi wynikać ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, który wskazuje na zachowanie przesłanek materialnych przepisu, stanowiącego podstawę wydania decyzji uznaniowej. W niniejszej sprawie art. 29 ust. 4 ustawy mówi o wymogach wynikających z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, którą to kwestię reguluje rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 czerwca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Decyzje wydawane w ramach uznania administracyjnego powinny zawierać szersze i dogłębniejsze uzasadnienie, aniżeli pozostałe decyzje, konieczne jest bowiem wykazanie w nich, że organ kierował się zindywidualizowanymi przesłankami, a nie tylko ogólnie zakreślonymi celami – przy rozstrzyganiu sprawy i czy mają one pokrycie w materiale dowodowym. Oczywiście każda decyzja administracyjna musi w sposób jasny wykazywać przyczyny wydanego rozstrzygnięcia, uzasadnione dowodami, aby przy kontroli decyzji przez sąd administracyjny nie pozostawiała wątpliwości, która ze stron sporu administracyjnego ma rację. Szczególnego znaczenia nabiera to przy decyzjach uznaniowych. Organ tak musi działać i wykazać to w uzasadnieniu, aby nie można było zarzucić dowolności rozstrzygnięcia, zatem przekroczenia granic uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, odmawiając w I instancji zezwolenia na lokalizację zjazdu z działki skarżących stwierdził, że ruch ul. P. – stanowiącej łącznik do węzła drogowego drogi krajowej nr [...] jest duży, a dojazd do tej ulicy jest możliwy ul. R. działką nr [...], zaś w II instancji stwierdził już, że droga [...] ma klasę GP, że do obsługi z działki nr [...] jest możliwe wykorzystanie ul. R., działek sąsiednich, a także, że znaki stojące na ulicy, wskazują, że zjazd byłby usytuowany w obszarze skrzyżowania-ronda – ul. P. z ul. Wierzbową, a nadto "poradził" skarżącym, że mogą wystąpić do sądu o ustanowienie drogi koniecznej przez działki sąsiednie, domagać się od Gminy przebudowy ul. R. lub zmienić działalność gospodarczą. Skarżący podkreślili w postępowaniu administracyjnym i w skardze do Wojewódzkiego Sądu, że ul. R. – dz. nr [...], przez którą miałby przebiegać dojazd do działki, stanowi własność prywatną, że odcinek ul. P., na której chcieliby zlokalizować zjazd jest drogą zbiorczą i dojazdową, że jest na niej ograniczenie prędkości do 40 km/h. W skardze kasacyjnej podkreślali nadto, iż zjazd miałby być nie na ul. P., ale na drogę określaną jako "łącznik", na którym zlokalizowane już są zjazdy – trzy publiczne, dwa indywidualne, pierwszy w odległości 30 m od ronda. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, jaki jest rzeczywisty stan rzeczy w sprawie. Zdaje się wynikać, że rację mają skarżący o tyle, że zjazd miałby być usytuowany na "łączniku" do ul. P., a nie na niej samej, czy na drogę krajową nr [...]. Skarżący twierdzą, że na "łączniku" istnieją zjazdy, organ w swoich decyzjach o nich nie mówi, ale jeżeli zjazdy te się znajdują, pomimo to znaleźć odzwierciedlenie w sprawie w takim znaczeniu czy usytuowanie jeszcze jednego będzie miało i jaki wpływ na ruch i którą ulicą. Z decyzji wydaje się wynikać z góry przyjęte założenie stwarzania zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu w razie spełnienia wniosku skarżących, a wrażenie takie wywołuje to, że nie jest to poparte żadnym dowodem – natężenie ruchu na "łączniku", zjazdy z działek przy nim leżących i.t.d. Organ i Wojewódzki Sąd przyjęły, że jeżeli istnieje możliwość dojazdu do nieruchomości bez konieczności lokalizowania zjazdu to jest to wystarczające zapewnienie dojazdu. Zgodzić się co do zasady należy z takim postawieniem sprawy, bowiem bezpieczeństwo ruchu jest nadrzędną wartością. Jednak skarżący argumentują, że ulica R., która jest wskazywana jako ta, która miałaby stanowić możliwość dojazdu, jest nieutwardzona i zabronione na niej jest poruszanie się pojazdów powyżej 3,5 t, nadto działka, po której miałby odbywać się ów dojazd nr [...] jest własnością prywatną. Organy i Wojewódzki Sąd wyjaśniają też, że dojazd miałby być zapewniony przez działki sąsiadujące, z których są już zjazdy, a takiej możliwości skarżący zaprzeczają, podnosząc tonaż pojazdów, a także warunki zabudowy działki i prowadzonej na niej działalności – stacja benzynowa. Akta sprawy nie dają odpowiedzi na to czy możliwy byłby dojazd działką nr [...], lub działkami sąsiednimi - prywatnymi nr 620/3 i [...]. Sama konstatacja tego, że możliwe jest ustanowienie drogi koniecznej nie jest wystarczające, gdyż potrzebna jest ocena, czy taka możliwość rzeczywiście istnieje, aby można było uznać, że dojazd jest zapewniony i nie ma konieczności lokalizowania zjazdu. "Rady" organu udzielone skarżącym, że powinni domagać się od Gminy urządzenia ul. R., lub że powinni zmienić działalność gospodarczą należy pozostawić bez komentarza, świadczą bowiem tylko o tym, że organ sprawy nie wyjaśniał, a z góry postanowił odmówić wydania zezwolenia. Bez potrzeby także Wojewódzki Sąd argument skarżących o istnieniu zjazdu przed przebudową ul. P. określił jako "rzekome", wystarczyło tylko samo odniesienie się do tego twierdzenia. Artykuł 29 ust. 4 ustawy, stanowiąc o możliwości odmowy wydania zezwolenia na zjazd ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych dróg publicznych zezwala na wydanie zgody na lokalizację zjazdu na czas określony. W sytuacji gdy nie ma dojazdu do nieruchomości, a lokalizowanie zjazdu na stałe stanowiłoby zagrożenie dla ruchu, zaś alternatywne rozwiązania nie są jeszcze gotowe, należy rozważać taką właśnie możliwość. W sprawie rozwiązania dojazdu proponowane przez organ a zaakceptowane i podkreślone przez Wojewódzki Sąd nie wchodzą na razie w rachubę i to z akt sprawy wynika, zatem należało się odnieść do możliwości zjazdu na czas określony, na co skarżący wskazywali we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, poprzez zebranie materiału dowodowego, a mimo to uznanie, że sprawa została wyjaśniona całkowicie doprowadziło w istocie do naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy, bowiem odmowa zezwolenia na lokalizację zjazdu była przedwczesna. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 203 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270).