VII SA/Wa 559/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. M. i M. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego skargę oddala Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją, znak [...], wydaną [...] stycznia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2012 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że po rozpatrzeniu przekazanego przez Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w [...] wniosku z dnia 4 września 2012 r. A. M. i M. S. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], uzupełnionego pismem procesowym z dnia 27 września 2012 r., Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Na jej mocy odmówił wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z "łącznika" węzła drogowego drogi krajowej nr [...] (ul. [...]) do działki nr [...] w miejscowości [...]. Decyzję tę zaskarżyły ww. strony, które w trybie art. 127 § 3 k.p.a. złożyły wniosek z dnia 15 listopada 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uzupełniony pismem z dnia 21 grudnia 2012 r., nazwanym oświadczeniem. W wyniku rozpoznania tego wniosku i wspomnianego oświadczenia oraz po powtórnie przeprowadzonym postępowaniu w sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił i uznał, co następuje. Zarządzeniem Nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późniejszymi zmianami) została ustalona klasa GP (droga główna ruchu przyspieszonego drogi krajowej nr [...]. Zasady stosowania zjazdów (indywidualnych i publicznych) na drodze klasy GP określa przepis § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stanowi on, że: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Zgodnie z przepisem § 77 tego rozporządzenia "Zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającymi z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych", a w myśl § 78 ust. 1 "Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 112 ust. 7". Przepis ten zabrania sytuowania zjazdów publicznych w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, między innymi w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1). Z akt sprawy wynika, że do obsługi przedmiotowej działki nr [...] jest możliwe wykorzystanie ul [...], do której ta działka jest przyległa i która posiada połączenie z ul. [...] (droga powiatowa nr [...] [...]), oraz że przedmiotowy zjazd publiczny byłby usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania (typu rondo) ul [...] z ul. [...], które stanowi element węzła drogowego, powstałego na przecięciu drogi krajowej nr [...] z ww. drogą powiatową. Początek tego obszaru wyznacza znak drogowy pionowy A-8 "skrzyżowanie o ruchu okrężnym", który wraz ze znakiem drogowym pionowym D-2 "koniec drogi z pierwszeństwem" umieszczony jest w odległości około 50 m przed miejscem usytuowania planowanego zjazdu. Również tablica przeddrogowskazowa E-1, która umieszczona jest w odległości około 12 m przed zamierzoną lokalizacją przedmiotowego zjazdu, wskazuje, że zjazd ten byłby usytuowany w obszarze oddziaływania ww. skrzyżowania. W tej sytuacji wydanie zezwolenia na lokalizację żądanego zjazdu oznaczałoby naruszenie przepisów § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, powodując zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co należy uznać za niedopuszczalne, zgodnie bowiem z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych naczelna zasadą, jaką powinien kierować się zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu, jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. Wyważając słuszny interes w sprawie, organ podkreślił, iż dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym, zwłaszcza że: 1) istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości po terenie sąsiedniej działki nr [...] i graniczącej z nią działki nr [...], która już ma zapewniony zjazd publiczny z ul. [...], zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć nie tylko bezpośredni dostęp do tej drogi, czyli zjazd, o którym mowa w art. 4 pkt 8 cytowanej na wstępie ustawy o drogach publicznych, ale również dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Rozwiązanie takie będzie jednak wymagało ustanowienia potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) przez sad powszechny, jeżeli między stronami a właścicielami działek nr [...] i [...] nie dojdzie do porozumienia. Skargę na powyższa decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A. M. i M. S.. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosowanie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wydana [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] października 2012 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z ul. [...] – stanowiącej "łącznik" węzła drogowego drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości [...]. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu stanowił art. 29 ust 1 i ust 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z przepisu art. 29 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgodny na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. Jednakże w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, ze zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizacje zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich użytkowanie. Jedną z podstawowych zasad – w odniesieniu do zjazdów z drogi – wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Zjazdy nie mogą być wykonane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania (§ 113 ust. 7 pkt 1 rozporządzenia) i w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (§ 113 ust. 7 pkt 2 rozporządzenia) oraz na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (§ 113 ust 7 pkt 5 rozporządzenia). Z powołanego wyżej przepisu § 77 wynika, że organ administracyjny, wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez ww. rozporządzenie. Słusznie zatem w zaskarżonej decyzji organ przyjął, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych. Może wprawdzie negatywnie wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności, jednak prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Konstytucja RP w art. 21 i art. 64 gwarantuje obywatelom prawo własności i jego ochronę. Jednak dopuszcza istnienie sytuacji, w których ta ochrona korzysta z ograniczeń w drodze ustawy, jeśli nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust 3. Konstytucji RP). Ograniczenie własności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie uwzględnia wymagania przewidziane powołanym wyżej art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, jak i ogólne zasady wynikające z art. 31 ust 3. Konstytucji RP. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na te drogę. Wskazując na powyższe przepisy należy stwierdzić, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 428/05, publ. LexPolonica nr 1878062 oraz z dnia 7 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, publ. LEX nr 329687). Natomiast granice tego uznania wyznacza między innymi art. 7 k.p.a. wskazujący na interes społeczny i słuszny interes obywatela. Zauważyć także należy, iż decyzje wydane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu jak każde inne, jednakże Sąd nie wnika w celowość wydania decyzji. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji ogranicza się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygniecie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza granicami kontroli sądowej. Przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 29 Prawa o ruchu drogowym, jak i powołane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej wyznaczyły zakres postępowania dowodowego, które powinien był przeprowadzić Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, aby decyzja odpowiadała prawu. W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr 80 z dnia 18 grudnia 2008 r. (ze zmianami w zarządzeniu nr 83 z dnia 24 grudnia 2009 r.) Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy drogi określa § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych. Ustanowienie zjazdu w przypadku drogi klasy GP jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. W takiej sytuacji organ administracji publicznej, korzystając z przyznanej mu uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy, obowiązany jest wnikliwie wyważyć interes społeczny z interesem indywidualnym strony – wnioskodawcy, kierując się przy tym naczelną zasadą bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W wyroku z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07 (publ. LEX NT 344919) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazał, że dokonując uzgodnienia w kwestii możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowanej inwestycji organ winien kierować się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Przesłanka ta stanowi podstawowe kryterium oceny możliwości włączenia ruchu samochodowego z mającej powstać inwestycji do ruchu drogowego i niedopuszczalnym jest jej przedkładanie nad interes jednostki. Pojęcie dostępu do drogi zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w świetle, którego dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Analogicznie zdefiniowane jest pojęcie dostępu do drogi publicznej w art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak słusznie przyjął organ, przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z dróg krajowych miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu do działki oraz niemożliwe jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na nieruchomościach sąsiednich (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt II SA 2438/00). W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wskazał, że istnieje możliwość zapewnienia dojazdu do przedmiotowej działki nr [...] poprzez sąsiednią działkę nr [...] i działkę nr [...], która już ma zapewniony zjazd publiczny z ul. [...] lub tez poprzez wykorzystanie ul. [...] (do której działka skarżących jest przyległa) posiadającej połączenie z ul. [...]. Nadto organ wskazał, że planowany zjazd publiczny byłby użytkowany w miejscu szczególnie niebezpiecznym – tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania (typu rondo) ul. [...] z ul. [...], które stanowi element węzła drogowego, powstałego na przecięciu drogi krajowej nr [...]z drogą powiatową. Organ podniósł, że początek tego obszaru wyznacza znak drogowy pionowy A-8 "skrzyżowanie o ruchu okrężnym", który wraz ze znakiem drogowym pionowym D-2 "Koniec drogi z pierwszeństwem" umieszczony jest w odległości ok. 50 m przed miejscem usytuowania planowanego zjazdu. Także w odległości ok. 12 m przed planowanym zjazdem usytuowana jest tablica przeddrogowskazowa E-1, co wskazuje – jak słusznie organ podkreślił, iż zjazd byłby użytkowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania, tak więc wyrażenie zgody na użytkowanie zjazdu publicznego – zgodnie z wnioskiem byłoby sprzeczne z przepisem § 113 w zw. z art. 78 § 1 ww. rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Poza powyższym zasadnie jest, odnosząc się do zarzutów skargi słusznie organ podniósł iż zarzuty skarżących nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia bowiem: - argument, że właściciele działki nr [...], i działki nr [...], nie wyrażają zgody na przejazd pojazdów po terenie ich nieruchomości, nie jest przekonujący, ponieważ – jak organ podał w zaskarżonej decyzji – jeżeli między skarżącymi a właścicielami ww. działek nie dojdzie do porozumienia, o ustanowieniu potrzebnej służebności drogowej (droga konieczna) rozstrzygnie sąd powszechny, - gdyby nawet przyjąć założenie, że argumenty skarżących na poparcie podniesionych zarzutów są trafne, to i tak nie mogło to stanowić przesłanki uzasadniającej pozytywne rozpatrzenie ich wniosku, gdyż oznaczałoby wydanie przez organ decyzji z naruszeniem przepisu § 113 ust. 7 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, - żądanie przywrócenia zjazdu do działki skarżących, rzekomo zlikwidowanego podczas przeprowadzonej kilka lat temu przez Gminę [...] przebudowy ul. [...]j, w tym przebudowy omawianego skrzyżowania, oprócz tego, że jest bezpodstawne, bo zjazd wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą wcześniej nie istniał, co potwierdza mapa zasadnicza w skali 1:1000 z naniesioną według stanu na dzień 5 czerwca 2009 r. inwentaryzacją drogi wykracza poza zakres postępowania zakończonego zaskarżona decyzją. Wobec powyższego, w ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy uznać należało, że zaskarżona decyzja nie narusza granic uznania administracyjnego i ma na względzie konieczność zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu na drodze. Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zm.) należało oddalić.