II SA/Bk 123/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwolnienia ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza nieważność postanowienia P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. nr [...] z dnia [...].10.2012 r. 3. stwierdza, że wymienione postanowienia nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 4. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 123/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] P. Komendant Wojewódzki Policji w B. stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez pełnomocnika A. Z. – adwokat E. S. od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr A, którym zwolniono A. Z. ze służby w Policji z dniem 31 sierpnia 2012 r. Zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Miejski Policji w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia mł. asp. A. Z. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). W trakcie toczącego się postępowania, w dniu 13 sierpnia 2012 r. (data nadania na poczcie), do sprawy zgłosił się - przesyłając pełnomocnictwo podpisane przez mocodawcę - pełnomocnik funkcjonariusza adwokat E. S. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Komendant Miejski Policji wydał rozkaz personalny nr A o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2012 r. Rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazany rozkaz został doręczony funkcjonariuszowi w dniu 11 września 2012 r., natomiast jego pełnomocnikowi w dniu 10 października 2012 r. Od rozkazu nr A złożone zostały dwa odwołania: w dniu 25 września 2012 r. uczynił to samodzielnie A. Z., natomiast w dniu 24 października 2012 r. drugie odwołanie złożył jego pełnomocnik. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] P. Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. Z. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] na tej samej podstawie stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez adwokat E. S. Uzasadniając postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. organ wskazał, że w sprawie nie ma "przedmiotu sporu" i nie można merytorycznie rozpoznać odwołania pełnomocnika. Rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. został bowiem doręczony najpierw stronie, a nie – jak nakazują przepisy – jej pełnomocnikowi (mimo że był już on w sprawie ustanowiony). Doręczenie pełnomocnikowi nastąpiło znacznie później. Zdaniem organu rozkaz nie wszedł zatem do obrotu prawnego. Obydwa doręczenia (funkcjonariuszowi i jego pełnomocnikowi) nastąpiły również po dacie wskazanej jako data zwolnienia ze służby. Nie ma zatem technicznej możliwości realizacji rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W międzyczasie Komendant Miejski Policji w B. w dniu [...] października 2012 r. wydał - również na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji - kolejny rozkaz o zwolnieniu A. Z. ze służby w Policji, tym razem z dniem 12 października 2012 r. Temu rozkazowi również nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od rozkazu z dnia [...] października 2012 r. nie zostało uwzględnione, bowiem P. Komendant Wojewódzki Policji w B. rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr B utrzymał go w mocy. A. Z. złożył do sądu administracyjnego dwie skargi: na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozkazu o zwolnieniu ze służby z dnia [...] sierpnia 2012 r. (sprawa niniejsza), jak również na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. (sprawa II SA/Bk 124/13). W skardze na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. zarzucono: - naruszenie art. 110 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. funkcjonariuszowi, a nie jego pełnomocnikowi nie mogło rodzić żadnych skutków prawnych, podczas gdy organ I instancji był związany tym rozkazem, a ewentualnie zawarte w nim uchybienia mogły zostać wyeliminowane w postępowaniu instancyjnym; - art. 110 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie za niedopuszczalne odwołania złożonego przez pełnomocnika strony od decyzji skutecznie mu doręczonej. Uzasadniając zarzuty wskazano, że decyzja o zwolnieniu ze służby z dnia [...] sierpnia 2012 r. faktycznie weszła do obrotu prawnego, bowiem została doręczona stronie (zwalnianemu funkcjonariuszowi). Organ I instancji nie mógł zatem jej we własnym zakresie zmieniać czy uchylać. Mógł to uczynić wyłącznie organ odwoławczy w trakcie kontroli instancyjnej. Niedopuszczalne było też określanie daty zwolnienia ze służby przypadającej przed datą doręczenia decyzji orzekającej zwolnienie, skoro wchodziła ona do obrotu prawnego dopiero z datą doręczenia. Zwrócono uwagę, że obecnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o zwolnieniu skarżącego ze służby, odmiennie określające daty zwolnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi, powodowało że rozkaz nie wszedł do obrotu prawnego. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł rozpoznawać merytorycznie odwołania od takiej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa i podlega stwierdzeniu nieważności. Identyczną wadą dotknięte jest również postanowienie z dnia [...] października 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego przez skarżącego, zatem również i to postanowienie – jako wydane w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. – podlegało stwierdzeniu nieważności. Przede wszystkim błędnie organ odwoławczy ocenił, że doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. funkcjonariuszowi, a nie ustanowionemu już wówczas do sprawy jego pełnomocnikowi oraz że doręczenie tego rozkazu już po wskazanej w nim dacie zwolnienia ze służby - wywoływały skutek w postaci "braku przedmiotu sporu" czy inaczej niewejścia rozkazu do obrotu prawnego. Istotnie zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona w sprawie ustanowiła pełnomocnika – pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z powyższych przepisów wynika, że każde doręczenie decyzji (stronie lub jej pełnomocnikowi) stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego i stwarza nową sytuację prawną dla jej adresata - umożliwiając złożenie środków zaskarżenia. Błędne jest zatem takie rozumienie powyższych przepisów, zgodnie z którym doręczenie decyzji stronie zamiast ustanowionemu jej pełnomocnikowi nie wprowadza decyzji do obrotu prawnego (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Gd 125/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego uchybienie przepisowi art. 40 §2 k.p.a. i doręczenie decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi wyklucza jedynie uznanie, że dzień tego doręczenia (stronie) stanowi początek biegu terminu do złożenia środka zaskarżenia oraz że późniejsze doręczenie decyzji pełnomocnikowi nie otwiera biegu tego terminu. Jest bowiem zupełnie odwrotnie. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której rozkaz personalny najpierw doręczono stronie (w dniu 11 września 2012 r.), a dopiero po upływie dłuższego czasu – jej pełnomocnikowi (w dniu 10 października 2012 r.). W ocenie sądu zatem, mimo uchybienia przepisowi art. 40 § 2 k.p.a., rozkaz ten wszedł do obrotu prawnego już z dniem 11 września 2012 r., natomiast czternastodniowy termin do wniesienia odwołania "uaktywnił się" i powinien być liczony dopiero od dnia 11 października 2012 r. Z zachowaniem zatem tego terminu, bo w dniu 24 października 2012 r., odwołanie od rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł pełnomocnik skarżącego. Jako złożone w ustawowym terminie powinno ono być zatem merytorycznie rozpoznane, co nie nastąpiło, a organ wydał zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja niedopuszczalności tego środka zaskarżenia może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Do przyczyn przedmiotowych należą: brak przedmiotu zaskarżenia lub wyłączenie przez przepisy możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji tzn. gdy decyzja nie weszła do obrotu prawnego (nie została w ogóle doręczona, ani stronie ani jej pełnomocnikowi) lub też gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, a np. czynnością materialno – techniczną (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 479). Zdaniem składu orzekającego w sprawie niniejszej taka sytuacja nie miała miejsca. Rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. wszedł do obrotu prawnego, bowiem został doręczony stronie, a jedynie termin do jego zaskarżenia należało liczyć od dnia doręczenia rozkazu pełnomocnikowi strony. Nie było zatem przesłanek do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez pełnomocnika, bowiem odwołanie to wpłynęło w ustawowym terminie. W ocenie składu orzekającego zaskarżone postanowienie zostało zatem wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z przypadkami rażącego naruszenia prawa mamy do czynienia m.in. gdy czynności podejmowane w sprawie, zmierzające do jej załatwienia lub treść załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 599). Taka sytuacja ma miejsce w sprawie odnośnie postanowienia z dnia [...] grudnia 2012 r., w którym – mimo wejścia rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. do obrotu prawnego oraz mimo jego terminowego zaskarżenia odwołaniem – stwierdzono niedopuszczalność tego odwołania. Stanowiło to rażące naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., a także przepisu art. 110 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. W ocenie sądu, co na wstępie zaznaczono, taką samą wadą rażącego naruszenia prawa dotknięte jest również postanowienie z dnia [...] października 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania złożonego samodzielnie przez funkcjonariusza od rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. Zauważyć należy, że rozkaz ten został mu doręczony w dniu 11 września 2012 r., a własne odwołanie funkcjonariusz złożył 25 września 2012 r. (gdyby tę datę liczyć jako początek biegu terminu do złożenia odwołania, to zostałby on zachowany). W takiej sytuacji należało to odwołanie rozpoznać merytorycznie, przy czym z uwagi na złożenie odwołania również przez pełnomocnika – należało je rozpoznać łącznie, jako dotyczące tego samego rozstrzygnięcia. Stwierdzenie zatem niedopuszczalności odwołania złożonego samodzielnie przez stronę, w sytuacji wyżej opisanej – nastąpiło również z rażącym naruszeniem przepisów art. 134 i art. 110 k.p.a. Treść postanowienia z dnia [...] października 2012 r. stanowi bowiem również zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Należy tylko dodać, że sąd objął postanowienie z dnia [...] października 2012 r. kontrolą jako wydane w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym ostatnio wskazanym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie ulega wątpliwości, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie z dnia [...] października 2012 r. zostały wydane w granicach tej samej sprawy, bowiem dotyczą tego samego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Należy również ocenić, że okoliczność określenia daty zwolnienia ze służby jako wcześniejszej od daty doręczenia rozkazu stronie i jej pełnomocnikowi nie wyklucza merytorycznego rozpoznania wniesionych odwołań przez organ II instancji. Z uwagi jednak na to, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej nie był rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r., a postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oraz z uwagi na to, że sąd nie może zastępować organów administracji w rozstrzyganiu spraw, a jedynie może kontrolować ich działalność z punktu widzenia zgodności z prawem – skład orzekający nie był zobowiązany do wypowiadania się w kwestii prawidłowości określenia terminu zwolnienia ze służby. Nie mógł być również uwzględniony wniosek skargi o uchylenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r., bowiem sąd nie kontroluje decyzji pierwszoinstancyjnych, od których wniesiono odwołanie, ale nie zostało ono jeszcze przez organ odwoławczy rozpoznane. W postępowaniu odwoławczym ponownie prowadzonym po wydaniu niniejszego wyroku, organ II instancji rozpozna merytorycznie odwołania (pełnomocnika i skarżącego) złożone od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wobec wyeliminowania z obrotu prawnego w sprawie II SA/Bk 124/13 rozkazów personalnych po raz drugi zwalniających skarżącego ze służby (wydanego w I instancji w dniu [...] października 2012 r. oraz wydanego w II instancji w dniu [...] grudnia 2012 r.), w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie rozkaz pierwotny (z dnia [...] sierpnia 2012 r.), który podlega kontroli instancyjnej. W trakcie tej kontroli organ odwoławczy wypowie się również w kwestii prawidłowości wskazania terminu zwolnienia ze służby. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że jako organ merytoryczny może tę okoliczność rozstrzygnąć inaczej we własnym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez konieczności uchylania rozkazu pierwszoinstancyjnego. Może tak uczynić jednak tylko wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a nie kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W punkcie 3. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. o niemożności wykonania postanowień wymienionych w pkt 1 i 2 wyroku do czasu jego uprawomocnienia się. W punkcie 4. wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).