II SA/Bk 124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.),, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia ...].10.2012 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bk 124/13 UZASADNIENIE Zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr B P. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...], którym - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) - zwolniono ze służby mł. asp. A. Z. z dniem 12 października 2012 r. Rozkazowi nadano w I instancji rygor natychmiastowej wykonalności. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. Komendant Miejski Policji w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia mł. asp. A. Z. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. W trakcie toczącego się postępowania, w dniu 13 sierpnia 2012 r. (data nadania na poczcie), do sprawy zgłosił się - przesyłając pełnomocnictwo podpisane przez mocodawcę - pełnomocnik funkcjonariusza adwokat E. S. W dniu [...] sierpnia 2012 r. Komendant Miejski Policji wydał rozkaz personalny nr A o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby z dniem 31 sierpnia 2012 r. Rozkazowi nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Wskazany rozkaz został doręczony funkcjonariuszowi w dniu 11 września 2012 r., natomiast jego pełnomocnikowi w dniu 10 października 2012 r. Jako powód zwolnienia wskazano ustalenie, że funkcjonariusz popełnił przestępstwo polegające na prowadzeniu pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości (art. 178 "a" § 2 Kodeksu karnego), co uniemożliwia pozostawienie go w służbie, gdyż godziłoby w ważny interes społeczny i interes służby. Policja ma bowiem stać na straży bezpieczeństwa i porządku publicznego, a funkcjonariusze powinni kierować się w służbie, jak i poza nią, zasadami moralnymi i dbać o praworządność również własnych zachowań. Wyjaśniono, że okoliczność zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych dezorganizuje funkcjonowanie komórki organizacyjnej, w której pełni służbę, co nie sprzyja jej prawidłowemu działaniu. Od rozkazu nr A złożone zostały dwa odwołania: w dniu 25 września 2012 r. uczynił to samodzielnie A. Z., natomiast w dniu 24 października 2012 r. drugie odwołanie złożył jego pełnomocnik. Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. nr [...] P. Komendant Wojewódzki Policji na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez A. Z. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], na tej samej podstawie, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez adwokat E. S. W uzasadnieniach obydwu postanowień wskazano, że w sprawie nie ma "przedmiotu sporu". Rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. został doręczony najpierw stronie, a nie – jak nakazują przepisy – jej pełnomocnikowi (mimo że był już on w sprawie ustanowiony), zatem nie wszedł do obrotu prawnego i nie można było rozpoznać merytorycznie odwołań do tego rozkazu. Następnie Komendant Miejski Policji w B. wydał w dniu [...] października 2012 r. nr [...] rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby mł. asp. A. Z. z dniem 12 października 2012 r. i nadał temu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano identyczne powody zwolnienia jak w uzasadnieniu rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. tj. oczywistość popełnienia przestępstwa z art. 178 "a" § 2 Kodeksu karnego, a zatem sprzeniewierzenie się zasadom pełnienia służby w Policji, co uniemożliwia dalsze pozostawienie w niej wskazanego funkcjonariusza. Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego złożył A. Z. zarzucając naruszenie: art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji poprzez uznanie oczywistości popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa, mimo że nie daje do tego podstawy zebrany materiał dowodowy; art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. wobec oddalenia wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków; art. 107 § 1 k.p.a. wobec oparcia rozstrzygnięcia na nieaktualnych informacjach o stanie śledztwa w sprawie przestępstwa, z powodu którego zwolniono funkcjonariusza; art. 110 k.p.a. poprzez doręczenie zaskarżonego rozkazu z dnia [...] października 2012 r. w sytuacji, gdy do obiegu prawnego wszedł rozkaz z dnia [...] sierpnia 2012 r.; art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. poprzez wydania rozkazu z dnia [...] października 2012 r. w sytuacji, gdy tego samego dnia do obiegu prawnego wszedł rozkaz z dnia [...] sierpnia 2012 r.; art. 108 § 1 k.p.a. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo niezaistnienia przesłanki "niezbędności" ze względu na interes społeczny. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że wydany rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. jest nieważny z dwóch powodów formalnych. Po pierwsze z uwagi na to, że dokonano nim faktycznie zmiany poprzedniego rozkazu personalnego (z dnia [...] sierpnia 2012 r.) w zakresie daty zwolnienia ze służby. Tymczasem poprzedni rozkaz wszedł do obrotu prawnego właśnie w dniu 10 października 2012 r. (w tym dniu został doręczony pełnomocnikowi funkcjonariusza) i jego treść mogła zostać zmieniona wyłącznie w trybie przewidzianym w k.p.a. Po drugie rozkaz personalny z dnia [...] października 2012 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. bowiem dotyczy sprawy rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją. W uzasadnieniu odwołania podważano również ustalenie oczywistości popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa w sytuacji istotnych braków w zakresie materiału dowodowego. Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2012 r. nr B P. Komendant Wojewódzki Policji w B. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Zdaniem organu odwoławczego zebrany materiał dowodowy jest wystarczający dla stwierdzenia oczywistości popełnienia przez funkcjonariusza przestępstwa z art. 178 "a" § 1 Kodeksu karnego. Stanowi to, w jego ocenie, wystarczającą podstawę do zastosowania art. 42 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji i wydania rozkazu o zwolnieniu ze służby. Podkreślono szczególny charakter służby policjantów, obowiązek dbania o wiarygodność tej formacji również poza służbą i niedopuszczalność jej pełnienia przez osoby, na których ciążą zarzuty popełnienia przestępstwa (z winy umyślnej i z niskich pobudek). Nadanie rozkazowi rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadniono interesem społecznym wyrażającym się szczególnym statusem i zadaniami Policji. Wyjaśniono, że nadanie rygoru jest też uzasadnione okolicznością, która miała miejsce dzień po zatrzymaniu funkcjonariusza. Stawił się on bowiem do pracy w stanie nietrzeźwości. A. Z. złożył do sądu administracyjnego dwie skargi: na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od rozkazu o zwolnieniu ze służby z dnia [...] sierpnia 2012 r. (sprawa II SA/Bk 123/13), jak również na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2012 r. (sprawa niniejsza). W skardze na rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2012 r. A. Z. zarzucił naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 110 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jako wydanego już po wprowadzeniu do obrotu prawnego rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. o zwolnieniu ze służby, którym rozstrzygnięto sprawę co do jej istoty. Zdaniem skarżącego skutkuje to nieważnością postępowania; 2. art. 107 § 3 k.p.a. wobec nieodniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Uzasadniając zarzuty podkreślono, że zaskarżony rozkaz został wydany w tej samej sprawie co poprzedni rozkaz z dnia [...] sierpnia 2012 r., a to skutkuje jego nieważnością. Do zarzutów w tym zakresie, podniesionych w odwołaniu, organ się nie ustosunkował. Niedopuszczalne było również, zdaniem skarżącego, odmienne określenie w obecnie zaskarżonym rozkazie daty zwolnienia ze służby. Niemożliwa jest bowiem zmiana decyzji funkcjonującej w obrocie prawnym poza procedurą szczegółowo uregulowaną w k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że jego zdaniem rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wszedł do obrotu prawnego, zatem należało wydać drugi rozkaz i ponownie określić termin zwolnienia ze służby. W pozostałym zakresie organ podtrzymał argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja (rozkaz personalny), jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] października 2012 r. zostały wydane jako istotnie wadliwe, a wady te powodują konieczność stwierdzenia ich nieważności. Przede wszystkim błędnie organ odwoławczy ocenił, że doręczenie rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. funkcjonariuszowi, a nie ustanowionemu już wówczas do sprawy jego pełnomocnikowi oraz że doręczenie tego rozkazu już po wskazanej w nim dacie zwolnienia ze służby - wywoływały skutek w postaci "braku przedmiotu sporu" czy inaczej niewejścia rozkazu do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z kolei zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. jeżeli strona w sprawie ustanowiła pełnomocnika – pisma doręcza się pełnomocnikowi. Z powyższych przepisów wynika, że każde doręczenie decyzji (stronie lub jej pełnomocnikowi) stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego i stwarza nową sytuację prawną dla jej adresata - umożliwiając złożenie środków zaskarżenia. Błędne jest zatem takie rozumienie powyższych przepisów, zgodnie z którym doręczenie decyzji stronie, zamiast ustanowionemu jej pełnomocnikowi, nie wprowadza decyzji do obrotu prawnego (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 grudnia 2009 r., II SA/Gd 125/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Zdaniem składu orzekającego uchybienie przepisowi art. 40 §2 k.p.a. i doręczenie decyzji stronie zamiast jej pełnomocnikowi wyklucza jedynie uznanie, że dzień tego doręczenia (stronie) stanowi początek biegu terminu do złożenia środka zaskarżenia oraz że późniejsze doręczenie decyzji pełnomocnikowi nie otwiera biegu tego terminu. Jest bowiem zupełnie odwrotnie. W sprawie niniejszej mamy do czynienia z sytuacją, w której rozkaz personalny najpierw doręczono stronie (w dniu 11 września 2012 r.), a dopiero po upływie dłuższego czasu – jej pełnomocnikowi (w dniu 10 października 2012 r.). W ocenie sądu zatem, mimo uchybienia przepisowi art. 40 § 2 k.p.a., rozkaz ten wszedł do obrotu prawnego już z dniem 11 września 2012 r., natomiast od daty doręczenia rozkazu pełnomocnikowi należało dopiero liczyć czternastodniowy termin do wniesienia odwołania. Błędne przyjęcie przez organ, jakoby rozkaz z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie wszedł w ogóle do obrotu prawnego, skutkowało równie błędnym wnioskiem o obowiązku zakończenia postępowania wszczętego z urzędu na podstawie art. 42 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji. Stąd też wydano rozkaz personalny nr [...], a następnie utrzymujący go w mocy rozkaz nr B (zaskarżony w sprawie niniejszej). Były to już jednak rozstrzygnięcia wydane po raz drugi w tej samej sprawie, aczkolwiek niezakończonej jeszcze decyzją ostateczną. W ocenie sądu zostały zatem wydane jako rażąco naruszające prawo, a przede wszystkim przepis art. 110 k.p.a. Faktycznie po raz drugi rozpoznano sprawę w sytuacji, w której organy (zarówno I, jak i II instancji) były związane poprzednio wydaną w sprawie decyzją tj. rozkazem z dnia [...] sierpnia 2012 r., który wszedł do obrotu prawnego w dniu 11 września 2012 r. (w dacie doręczenia go stronie). Należy zgodzić się zatem z zarzutem skargi o wydaniu zaskarżonych obecnie rozstrzygnięć jako nieważnych, jednakże nie z uwagi na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ale z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważną jest decyzja dotycząca sprawy już poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. W sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem nie doszło do uzyskania przez rozkaz z dnia [...] sierpnia 2012 r. przymiotu ostateczności. Jak ocenił tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 123/13 – rozkaz ten został zaskarżony w terminie i terminowo wniesione odwołania (pełnomocnika i strony) powinny zostać załatwione merytorycznie (vide uzasadnienie w sprawie II SA/Bk 123/13, dostępne w CBOSA). Natomiast w sprawie niniejszej niewątpliwie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przypadek rażącego naruszenia prawa występuje m.in. gdy czynności podejmowane w sprawie, zmierzające do jej załatwienia lub treść załatwienia sprawy stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks ..., s. 599). Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanym przypadku. Zaskarżony rozkaz z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzający jego wydanie rozkaz z dnia [...] października 2012 r. zostały wydane w sytuacji funkcjonowania w obrocie prawnym rozkazu z dnia [...] sierpnia 2012 r. załatwiającego sprawę zwolnienia skarżącego ze służby w I instancji. Podlegały zatem stwierdzeniu nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 110 k.p.a. Należy też wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej nie był rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r., a rozkazy następne wydane w sprawie w tym samym przedmiocie. Jak wynika ze sprawy II SA/Bk 123/13 – rozkaz sierpniowy zostanie, zgodnie z wytycznymi sądu, poddany kontroli instancyjnej. W jej trakcie organ odwoławczy będzie oceniał kwestie związane z prawidłowością określenia terminu zwolnienia ze służby. Dlatego sąd nie był zobowiązany do zastępowania organu i formułowania własnych oceny w tym przedmiocie. Na skutek niniejszego wyroku, identycznie jak wyroku w sprawie II SA/Bk 123/13, organ odwoławczy rozpozna merytorycznie odwołanie od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W trakcie tej kontroli oceni również kwestię zgodności z prawem wskazania terminu zwolnienia ze służby. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że jako organ merytoryczny może tę okoliczność rozstrzygnąć inaczej we własnym zakresie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), bez konieczności uchylania rozkazu pierwszoinstancyjnego. Może tak uczynić jednak tylko wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki do wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a nie kasacyjnego. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) orzeczono jak w sentencji. W punkcie 2. wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. o niemożności wykonania decyzji wymienionych w pkt 1 wyroku do czasu jego uprawomocnienia się. W punkcie 3. wyroku zasądzono od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).