I OSK 2121/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 9 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 465/13 odrzucające skargę U. O. na uchwałę Rady Miasta Torunia z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] w przedmiocie zamiany nieruchomości postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Uchwałą z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] Rada Miasta Torunia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 24 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm., dalej: u.g.n.), w § 1 postanowiła zawrzeć z [...] umowę zamiany nieruchomości, powierzając wykonanie uchwały Prezydentowi Miasta Torunia. W skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz zarzuciła wskazanej powyżej uchwale naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez zbycie nieruchomości, należącej do jednostki samorządu terytorialnego (Gminy Miasta Toruń) osobie prawnej, niemającej pierwszeństwa jej nabycia, z pominięciem prawa pierwszeństwa nabycia nieruchomości przez skarżącą, dotychczasowym najemcą lokalu na czas nieoznaczony, - art. 34 ust. 4 u.g.n. poprzez niezawiadomienie na piśmie przez jednostkę samorządu terytorialnego (Gminę Miasta Toruń) o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym skarżącej pierwszeństwie o nabycie nieruchomości, w wobec czego zostały naruszone prawa skarżącej, która nie miała możliwości nabycia nieruchomości, mimo istnienia po jej stronie pierwszeństwa w nabyciu własności, - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78 poz. 483 ze zm.) poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa, polegającym na podjęciu przez organ jednostki samorządu terytorialnego (Gminę Miasta Toruń) uchwały naruszającej porządek prawny a także poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela wobec działania w granicach prawa władzy publicznej, - art. 7 Konstytucji poprzez naruszenie zasady działania organu władzy państwowej w granicach prawa, co doprowadziło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Torunia wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę, uznając stan faktyczny za bezsporny. Stwierdził zachowanie przez skarżącą terminu do wniesienia skargi na uchwałę. Wskazał również na art. 101 ust. 1 u.s.g., i stwierdził, że z przepisu tego wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie sprawy "z zakresu administracji publicznej" było wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa. Pod rządem ustawy z dnia 13 maja 1995 r. – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) przyjmowano, że uwzględnienie treści przepisu art. 20 ust. 3 tej ustawy (o NSA) przy wykładni przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Będą to, więc działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych (zob. uchwała NSA z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OPS 11/00, ONSA 2/2001, poz. 52). Stanowisko to wyrażone w odniesieniu do uchwały poprzedzającej zawarcie przez gminę umowy sprzedaży jest również aktualne na gruncie p.p.s.a., chociaż w nieco odmienny sposób określony został zakres kognicji sądów administracyjnych (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ocenie sądu rozważenia wymagało jednak, czy uchwała rady gminy w sprawie zamiany konkretnych nieruchomości, poprzedzająca zawarcie umowy zamiany nieruchomości stanowiących własność gminy, należy do uchwał "z zakresu administracji publicznej’. Zdaniem sądu orzekającego, uchwała taka (o zamianie nieruchomości) nie jest podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowi natomiast wyraz woli organu stanowiącego w sprawie dokonania czynności cywilonoprawnej. Innymi słowy jest uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Sąd wskazał, że gmina będąc jednostką samorządu terytorialnego, wykonuje zadania publiczne za pośrednictwem organów, stanowiącego – rady gminy i wykonawczego – wójta (burmistrza, prezydenta miasta), będących organami administracji publicznej w sytuacji wykonywania swoich zadań w ramach powierzonego imperium. Ta sama gmina będąc również podmiotem prawa cywilnego, przy pomocy tych samych organów, podejmuje działania w stosunku do mienia będącego jej własnością. W obu sytuacjach, w przypadku organu stanowiącego, formą działania rady gminy jest uchwała. Ta dwojaka pozycja organów oznacza, że nie każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. Jeśli chodzi o gospodarowanie przez gminę mieniem, to szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami uregulowane zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1) u.g.n., ustawa ta określa zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 13 ust. 1 u.g.n., z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane (np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste w Dziale II, rozdział 2, zatytułowany "Sprzedaż i oddawanie w użytkowanie wieczyste"). Te dodatkowe, wykraczające poza Kodeks cywilny regulacje, mimo że nie pozbawiają samych czynności charakteru cywilnoprawnego, przemawiają za przyznaniem uchwałom poprzedzającym ich dokonanie, charakteru podjętych w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Natomiast zamiana nieruchomości uregulowana została jedynie w art. 15 ust. 1 u.g.n. który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Brak na gruncie u.g.n. dodatkowych unormowań oznacza, że do zamiany w pełnym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim przypadku gmina w ramach dominium samodzielnie decyduje o swoim mieniu a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny. Zdaniem sądu, dodatkowym argumentem przemawiającym za cywilnoprawnym charakterem takiej charakterem uchwały jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym; w przepisie tym pośród uchwał podejmowanych przez radę w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, nie wymieniono zamiany nieruchomości. Sąd dodał, że analogiczny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 11 lipca 2003 r. sygn. I SA 387/03 gdzie stwierdzono, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Nie może, więc być zaskarżona do sądu administracyjnego (LexPolonica nr 362377). Ponieważ przedmiotem skargi wniesionej w trybie art. 101 u.s.g. może być wyłącznie uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zaskarżona uchwała sprawy takiej nie dotyczy (ma charakter cywilnoprawny), dlatego sąd odrzucił skargę w oparciu o przepis art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Od tego postanowienia skarżąca wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że skarżona uchwała nie podlega kontroli sądów administracyjnych, a więc nie mieści się w katalogu czynności organów administracji publicznej wymienionych w tym przepisie, co spowodowało odrzucenie skargi i brak merytorycznego rozpoznania sprawy, co miało istotny wpływ na jej wynik. Zarzuciła również naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. wobec jego niewłaściwego zastosowania przez odrzucenie skargi przy braku wykazania powodów jej niedopuszczalności z "innych przyczyn". Wniosła ponadto o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że czynność zamiany nieruchomości gminnej składa się z dwóch etapów: podjęcia uchwały w celu wyrażenia zgody i zawarcia umowy zamiany. Sama umowa ma charakter cywilnoprawny, natomiast uchwała nie może być tak jednoznacznie klasyfikowana. Uchwała ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej ze względu na publicznoprawne ograniczenia w zakresie zbycia nieruchomości wynikające z norm prawa publicznego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie sądu jest zgodne z art. 101 u.s.g. i podzielił argumentacje wyrażoną w uzasadnieniu tego postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności przy rozpatrywaniu skargi należało zatem zbadać spełnienie warunków formalnych umożliwiających jej merytoryczne rozpoznanie, m.in. publicznoprawny charakter zaskarżonej uchwały. Do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, należą takie uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych. Zgoda na umowę zamiany należy natomiast do złożonego stanu faktycznego, który określamy jako "czynność prawną" (bez niej ta czynność jest w pewnym sensie "niepełna"). Poprzez zaskarżoną uchwałę i dokonanie w jej wykonaniu cywilnoprawnej czynności – zawarcia umowy zamiany nieruchomości – gmina realizuje swoje uprawnienia o typowo właścicielskim charakterze. Stanowi ona wyraz woli organu stanowiącego gminy (jako podmiotu uprawnionego do działania w imieniu gminy jako właściciela nieruchomości) w sprawie dokonania czynności cywilnoprawnej – jest zatem uchwałą o charakterze cywilnoprawnym. Zamiana nieruchomości jest zdarzeniem prawnym, które zmienia stosunki własnościowe, a więc należy do domeny prawa prywatnego. Z perspektywy prawa cywilnego jest ona zdarzeniem cywilnoprawnym (gdyż stwarza upoważnienie do zawarcia przez gminę umowy zamiany), a zatem jest ona niezbędnym elementem dokonania tej czynności w sposób niewadliwy. Przesądzający walor ma przy tym cywilnoprawny charakter czynności, nie zaś szczątkowa regulacja w ustawie publicznoprawnej. Wskazać bowiem należy, że szczegółowe zasady gospodarowania nieruchomościami zawarte zostały w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu, w szczególności sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Niektóre z wymienionych wyżej form obrotu zostały szczegółowo w ustawie tej uregulowane (np. sprzedaż, oddawanie w użytkowanie wieczyste). Uzupełniające, dodatkowe ich uregulowanie w tej ustawie, mimo że nie pozbawia samych czynności charakteru cywilnoprawnego, przemawia za przyznaniem uchwałom poprzedzającym ich dokonanie, charakteru podjętych w "sprawach z zakresu administracji publicznej". Natomiast zamiana nieruchomości uregulowana została jedynie w art. 15 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych. W przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Brak na gruncie tej ustawy dodatkowych unormowań oznacza, że do zamiany w pełnym zakresie należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W takim wypadku wola zamiany nieruchomości wyrażona jest w formie uchwały za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała ta ma charakter cywilnoprawny. Dodatkowym argumentem przemawiającym za cywilnoprawnym charakterem takiej charakterem uchwały jest przepis art. 18 ust.2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, w którym nie wymieniono zamiany nieruchomości. Podobny pogląd wyrażony został w wyroku NSA z 11 lipca 2003 r. sygn. I SA 387/03, w którym sąd stwierdził, że uchwała rady gminy w sprawie zamiany nieruchomości nie ma charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej, ponieważ wywiera skutek cywilnoprawny. Nie może więc być zaskarżona do sądu administracyjnego. Ponadto, przedmiotem uchwały jest zamiana konkretnej nieruchomości na rzecz konkretnie wskazanego podmiotu. Uchwała nie określa zatem ogólnych kierunków polityki gminy w kwestii gospodarowania mieniem, ale jest przejawem realizowania jej uprawnień właścicielskich, co również może przesadzać o braku możliwości kontroli tego rodzaju indywidualnych aktów organu stanowiącego gminy. Ponadto, jedynym nowym właścicielem (po zawarciu umowy zamiany) przedmiotowych nieruchomości nadal będzie podmiot gminny. Wskazać również należy na pogląd wyrażony w ogólnych uwagach o naturze tego typu uchwał zawartych w zdaniu odrębnym do uchwały siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00. Zgodnie bowiem z tym stanowiskiem wykonywanie uprawnień właścicielskich przez gminę, oprócz czynności faktycznych, następuje w drodze czynności prawnych jej organów, które ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" nie odbiera wszakże czynnościom charakteru cywilnoprawnego - są to w istocie dokonywane przez organy gminy akty prawa prywatnego. Już doktryna okresu międzywojennego uznawała, że aktami prywatnoprawnymi są czynności organów władzy administracyjnej dokonywane na takich samych zasadach, jak czynności innych podmiotów cywilnoprawnych i podlegające przepisom prawa cywilnego (W. L. Jaworski: Nauka prawa administracyjnego, Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, str. 78). Wykonywanie uprawnień właścicielskich jest domeną prawa cywilnego i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny; należą do zakresu spraw gminy jako osoby prawnej, a nie organu administracji publicznej. W konsekwencji uznać należy, iż uchwała mająca wywołać skutki cywilnoprawne nie jest - w swym charakterze - uchwałą z zakresu administracji publicznej, chyba że uzyskuje atrybut upublicznienia ze względu na swój normatywny charakter lub przedmiot regulacji. Prezentowane stanowisko znajduje uzasadnienie w przepisach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku. Już z samego brzmienia art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż skoro skarga ma zastosowanie do uchwał podjętych w sprawach "z zakresu administracji publicznej", to znaczy, iż organy samorządu gminy podejmują także uchwały w sprawach nie należących do zakresu administracji publicznej. Zgodnie bowiem z językową dyrektywą wykładni nie powinno się ustalać znaczenia normy w taki sposób, by pewne jej części były traktowane jako zbędne. Oznacza to, że organy gminy podejmują również uchwały o charakterze cywilnoprawnym. Nie jest natomiast uchwałą z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy określająca tryb nabycia od gminy praw rzeczowych do konkretnej nieruchomości. Nie zasługuje również na uznanie zarzut, że uchwały o rozpoznawanym w sprawie niniejszej charakterze znalazłyby się poza kognicją sądu administracyjnego, gdyż wolą ustawodawcy było dopuszczenie do rozpoznania skarg na uchwały tylko w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie zaś wszystkich uchwał podejmowanych przez organy stanowiące samorządu terytorialnego. Na poparcie tego stanowiska sąd w powoływanej wyżej uchwale OPS 11/00 wskazał, że na skutek dominacji, w orzecznictwie NSA, szerokiego rozumienia pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" następuje zatarcie granicy pomiędzy nadzorem nad działalnością samorządową, sprawowanym przez konstytucyjne organy nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji RP), a skargą powszechną służącą ochronie interesu prawnego każdego podmiotu prawa. Jeżeli uznamy, iż mieszkańcowi gminy przysługuje skarga w przypadku podjęcia przez organ gminy, uchwały w każdej praktycznie sprawie, to przyznamy obywatelowi kompetencje organu nadzoru, który ma prawo kontrolować legalność wszystkich uchwał organu gminy, także uchwał o charakterze cywilnoprawnym. Taka interpretacja actio popularis jest sprzeczna z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jako osób prawnych. Stanowisko takie chroni samodzielność (autonomię) gminy, jako osoby prawnej, przed wykorzystaniem skargi powszechnej do ochrony prywatnych interesów majątkowych innych podmiotów. Prezentowane stanowisko gwarantuje również mieszkańcom gminy skuteczną ochronę ich interesów prawnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, nie stwarzając iluzji ochrony cywilnych praw podmiotowych za pomocą skargi do NSA. Iluzoryczną ochronę stwarza bowiem uznanie dopuszczalności skargi (prawo do sądu) na uchwałę organu gminy o charakterze cywilnoprawnym, albowiem skarga taka będzie podlegała oddaleniu, ze względu na potencjalną niemożność naruszenia uprawnień czy interesu prawnego skarżącego uchwałą, która nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych. Nie ma przy tym znaczenia, że gmina wykonuje swoje uprawnienia prywatnoprawne i zadania publicznoprawne poprzez działanie tych samym organów w tej samej formie – uchwały. Nie oznacza to jednak automatycznie, że każda uchwała rady gminy dotyczyć będzie sprawy z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku gmina w ramach dominium samodzielnie decyduje o swoim mieniu a ponieważ wolę swoją wyraża za pośrednictwem organu stanowiącego, dlatego uchwała podjęta w tym przedmiocie ma charakter cywilnoprawny. W związku z tym, sąd zasadnie odrzucił skargę jako wniesioną na uchwałę o innym charakterze, niż w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.