II OSK 2378/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 259/13 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Z. Ł. na rzecz Wojewody [...] kwotę 430 (czterysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 259/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Podaniem z [...] lipca 2012 r. J. D. zwrócił się do Starosty Powiatu R. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku magazynowego wraz z utwardzenia terenu na działkach nr ewid. [...], obr. 1 J., gm. T. Decyzją z [...] października 2012 r. Starosta Powiatu R. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił J. D. pozwolenia na budowę budynku magazynowego na materiały budowlane, wykończeniowe i instalacyjne oraz utwardzenie terenu na działkach nr ewid. [...] w J. gm. T.. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. L. , zarzucając, że jako strona postępowania została przez organ I instancji pominięta z naruszeniem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.). Wskazała, że jest spadkobiercą J. P. , właściciela działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, który zmarł [...] marca 1999 r. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. przez niezebranie całego materiału dowodowego i oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym. Stwierdziła, że realizacja inwestycji ograniczy dostęp promieni słonecznych do należącej do niej nieruchomości, a działka ulegnie zacienieniu. Do odwołania dołączono kopię odpisu skróconego aktu zgonu J. P. . Decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że Z. L. nie posiadała w toczącym się postępowaniu administracyjnym przymiotu strony. Organ odwoławczy odniósł się do stanowiska Z. L., która wywodziła interes prawny do bycia stroną postępowania z faktu bycia spadkobiercą J. P. , właściciela działki nr ewid. [...]. Organ wyjaśnił, że w związku z takim oświadczeniem wezwał odwołującą się do przedłożenia dokumentu, który potwierdzałby taki jej status. W odpowiedzi uzyskał informację, że postępowanie spadkowe nie zostało jeszcze przeprowadzone, ale J. P. zostawił testament, który złożony jest w Urzędzie Gminy T. Pełnomocnik Z. L. wyjaśnił na piśmie, że odwołująca się jest córką J. P. , wskazała ponadto spadkobierców ustawowych zmarłego. Wobec tego Wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy T. o przekazanie uwierzytelnionej kopii tego dokumentu, jednak uzyskał informację, że może on zostać wydany jedynie na prośbę notariusza lub sądu. Dodatkowo organ odwoławczy ustalił, że dla nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] założona księga wieczysta wykazuje, że jej właścicielem jest J. P. . W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że wyczerpał wszelkie możliwości, które pozwoliłyby zweryfikować status procesowy Z. L.. Wobec tego, że nie było możliwe potwierdzenie wskazanego przez odwołującą się przymiotu spadkobiercy J. P. , Wojewoda uznał, że nie posiada ona statusu strony, co uzasadniało umorzenie postępowania odwoławczego. Powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego Z. L. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, jak też pominięcie jej jako strony postępowania i skierowania decyzji do osoby zmarłej. Skarżąca wyjaśniła, że wprawdzie postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone, ale stroną postępowania o pozwolenie na budowę może być także zarządca nieruchomości, za którego powinna być uznana, ponieważ zarządza wchodzącą w skład spadku nieruchomością, której właścicielem był J. P. . Podała również, że organ nie zawiesił postępowania do czasu ustalenia następców prawnych J. P. . Zagadnienie to miało w niniejszej sprawie charakter materialny o prejudycjalnym znaczeniu, podlegającym rozstrzygnięciu przez inny organ – sąd powszechny. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd przypomniał, że zasadniczą przyczyną wydania przez organ decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę, było stwierdzenie, że Z. L. nie wykazała statusu strony w postępowaniu. WSA w Rzeszowie uznał, że to stwierdzenie ignoruje obowiązki organu administracji publicznej w zakresie podjęcia wszelkich, niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.). W sprawie bezsporne jest, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest właściciel działki nr [...], znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, a także, iż wykazany w operacie ewidencji gruntów jako jej właściciel J. P. nie żył w trakcie toczącego się postępowania. Sąd uznał, że skoro z mocy art. 30 § 4 K.p.a. obowiązkiem organu, w razie śmierci strony w trakcie toczącego się postępowania jest uwzględnienie faktu, że w miejsce zmarłej strony wstępują jej spadkobiercy, to tym bardziej należy zapewnić prawo stronie do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.) – następcy prawnemu byłego właściciela działki, znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Podmiot ten, jak wynika z treści art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest stroną w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. WSA w Rzeszowie stwierdził, że Z. L. wykazała, że jej ojciec - J. P. , nie żył w trakcie toczącego się postępowania przed organem I instancji, doręczając kopię skróconego aktu jego zgonu. Jednocześnie poinformowała organ odwoławczy, że w Urzędzie Gminy w T. znajduje się testament J. P. i wywodziła z tego faktu swój przymiot strony. Wojewoda zwrócił się do Wójta Gminy T. o przekazanie kopii testamentu. Sekretarz urzędu gminy poinformował na piśmie, że oryginał testamentu okaże wyłącznie sądowi lub notariuszowi, zasłaniając się przy tym "prawem spadkowym". Wojewoda nie dociekał, które to przepisy zabraniają organom gminy okazać np. do wglądu testament, czyniąc go chociażby przedmiotem oględzin. Wojewoda nie podjął skutecznej próby przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który to dowód pozwoliłby wiarygodnie przesądzić status Z. L.. Nie rozważył także chociażby możliwości przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka – np. sekretarza Urzędu Gminy w T., któremu, jak wynikałoby z jego pisma w sprawie, istnienie testamentu, a co za tym idzie – prawdopodobnie jego treść, jest znana. Zdaniem Sądu, ta pasywna postawa organu odwoławczego oznacza, że podjęta decyzja została wydana przedwcześnie i z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 K.p.a., z których wynika obowiązek podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. To z kolei oznacza, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm./ – dalej jako P.p.s.a.), a zatem zobowiązuje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Za nieuzasadniony WSA w Rzeszowie uznał zarzut skargi, że decyzje organów obu instancji skierowano do osoby zmarłej. W ocenie Sądu, odróżnić należy przypadek z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (skierowanie decyzji do osoby, nie będącej stroną w sprawie) od przypadku prowadzenia postępowania, w którym wadliwie nie ustalono wszystkich stron postępowania, a decyzję próbowano doręczać na adres osoby nie żyjącej. Pozwolenie na budowę wydano J. D., w tym więc zakresie decyzję "kierowano" niewątpliwie do osoby żyjącej. Sąd wskazał, iż prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...] przeprowadzi w sposób skuteczny dowód z treści testamentu J. P. , udzielając prawa do czynnego udziału podmiotom, będącym jego spadkobiercami. W zależności od poczynionych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie w postępowaniu odwoławczym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu, że organ naruszył ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ nie podjął skutecznej próby przeprowadzenia dowodu z dokumentu, który to dowód pozwoliłby wiarygodnie przesądzić status Z. L. oraz nie przeprowadził dowodu z przesłuchania świadka, np. sekretarza Urzędu Gminy T., któremu prawdopodobnie znana jest treść testamentu podczas, gdy organ dokonał oceny całego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie i słusznie uznał, że skarżąca nie wykazała przymiotu strony uprawniającej jej do złożenia odwołania. W związku z tym zasadne było umorzenie postępowania odwoławczego z tego tytułu, że to na skarżącej spoczywał obowiązek wykazania przymiotu strony postępowania przewidzianym przez przepisy prawa dokumentem wskazującym, że jest następcą prawnym po J. P., a nie na organie, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na przyjęciu, że nie było podstaw do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy Wojewoda [...] zasadnie umorzył przedmiotowe postępowanie, ponieważ skarżąca nie wykazała, że jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania w związku z czym nie posiada przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę i tym samym nie jest uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji, 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., art.75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 646, art. 647, art. 648 § 1, art. 649 § 1, art. 669, art. 670 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm., dalej jako K.p.c.) oraz art. 1025 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Nr 16, poz. 93, dalej jako K.c.) polegające na przyjęciu, że Wojewoda nie dociekał, które przepisy zabraniają organom gminy okazać np. wglądu do testamentu, czyniąc go chociażby przedmiotem oględzin i nakazanie organowi prowadzącemu postępowanie, ponownie przeprowadzenie w sposób skuteczny dowodu z treści testamentu J. P. , podczas gdy Wojewoda nie posiada kompetencji do dokonywania oględzin nieotwartego i nieogłoszonego jeszcze testamentu, a także żądania przedstawienia mu testamentu, a co za tym idzie nie może skutecznie stwierdzić kto jest spadkobiercą i w tym zakresie nie może przeprowadzić skutecznego dowodu ze względu na różnice procedury cywilnej i administracyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. L. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwioną podstawę. Przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie była decyzja Wojewody [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie organ zasadnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, opierające się na stwierdzeniu, że w ramach badania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ administracji publicznej ma możliwość, a zarazem obowiązek, samodzielnego ustalenia następców prawnych zmarłej strony, w oparciu o treść testamentu i zeznania świadka. Trafnie wskazuje Wojewoda, iż spadkobranie nie jest kategorią prawa administracyjnego. Nie można zatem oczekiwać, jak błędnie przyjął Sąd pierwszej instancji, iż w sytuacji braku udokumentowania następstwa prawnego wynikającego ze spadkobrania, organ prowadzący postępowanie administracyjne ma możliwość ustalenia tej kwestii we własnym zakresie. Ocena, czy doszło do otwarcia spadku (art. 924 K.c.) i kto jest spadkobiercą, który nabył spadek z chwilą otwarcia spadku (art. 925 K.c.), nie należy do organów administracji publicznej. W myśl art. 1025 § 2 K.c., domniemywa się, że spadkobiercą jest osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku. Do czasu uzyskania stwierdzenia nabycia spadku nie ma więc podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy. Stwierdzenie nabycia spadku następuje w drodze postanowienia sądu powszechnego (art. 627 K.p.c. oraz art. 669 K.p.c.) lub aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza (art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz.1158 ze zm.). W myśl art. 1027 K.c. – względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia. Tak więc osoba wywodząca swoje uprawnienia z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status – postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, ONSA 2003/2/64; postanowienie NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 386/07, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10, dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powołanych przepisów wynika, że kwestia następstwa prawnego w drodze spadkobrania podlega rozstrzygnięciu przez sąd powszechny lub ustaleniu przez notariusza. Organ administracji nie mógł zatem we własnym zakresie ustalić tej okoliczności w oparciu o sugerowane przez Sąd I instancji dowody. Zarzucając organowi brak podjęcia postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenia dowodu z testamentu J. P. , Sąd I instancji wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., pomijając, że w świetle przepisów prawa cywilnego, ustalenie kręgu spadkobierców nie należy do właściwości organów administracji publicznej, a zatem brak jest uzasadnienia, aby nakazywać organowi podejmowanie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z tego względu, zgodzić należy się ze skarżącym kasacyjnie, że organ odwoławczy nie naruszył wskazanych przez Sąd I instancji przepisów postępowania, a tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie nie zostało udokumentowane – w sposób wynikający z art. 1025 § 2 K.c. - następstwo prawne po J. P. Organ prawidłowo więc uznał, że Z. L. nie wykazała, iż posiada legitymację do wniesienia odwołania od decyzji Starosty Powiatu R., co skutkowało koniecznością rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Wskazany przepis znalazł prawidłowe zastosowanie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a Wojewoda [...], umarzając postępowanie odwoławcze, nie naruszył prawa w stopniu, który nakazywałby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Usprawiedliwione podstawy ma więc też zarzut obrazy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art.138 § 1 pkt 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za uzasadnioną. Korzystając z uprawnień przewidzianych w art. 188 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jednocześnie o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 151 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania podjęto zgodnie z art. 203 pkt 2 P.p.s.a.